北京土改试点③任务多重，集体土地入市价格逼近国有商地

全国集体经营性建设用地入市试点

自2015年初试点开展至今，全国多个集体经营性建设用地入市试点地区已开展了大量工作，其工作内容重点以建立城乡统一的建设用地市场为目标，试制度、试规范，形成了一系列涵盖多个领域的综合性的政策成果（核心政策及多项配套政策）。

在政策指导下，各地已开展大量入市实践。自2015年9月8日，浙江德清县敲响集体经营性建设用地入市竞拍第一槌后，目前全国已经完成了50多宗集体经营性建设用地入市，为改革积累了大量宝贵经验。但是，由于本次试点地区多数位于经济欠发达城市，试点的到来能够为地方经济发展提供极大推动力，因此，这些地区的入市实践往往缺少统筹意识。

如广西省北流市利用本次改革可“先试先行、弱化监管”的“宽松政策”及入市周期短（两、三个月土地就可入市交易），入市收益见效快等“先天优势”，快速（未确权，缺少产业发展论证等前期工作）、大规模、零散的开展了约20多宗集体经营性建设用地入市实践，严重的破坏了城市土地供需关系。同时，土地的无序、分散入市造成了使用效益低下，基础设施成本大幅提高，生态空间受到严重侵占。

如果说这些出现问题的试点地区人口、资源、环境尚存在“容错空间”，那么，对于北京这样面临诸多“大城市病”，且处于转型“十字路口”的特大城市来说，试点实践的失误必将“牵一发而动全身”，其产生的负面影响将更为深远。

因此，北京市大兴区在试点之初就提出了“规划先行，统筹兼顾”的工作理念，一方面发挥规划的先行研究、调控、统筹作用，指导试点的有序实施；另一方面通过规划兼顾北京市转型发展，实现“一举多得、多方共赢”。为此，大兴区委托北京市城市规划设计研究院编制了《大兴区集体经营性建设用地入市试点规划研究》（以下简称“试点规划”）。

夯实入市基础——“两规合一”

鉴于2014年已有国土数据不能满足要求，“试点规划”首先搜集了不同年份、不同标准的多版国土现状变更调查矢量数据，拼合形成2014年大兴区现状城乡建设用地工作底图。并对底图中无法用2009年二调细类赋值的存疑图斑进行人工校核，逐一确定二级分类性质。最后，形成大兴区2014年现状城乡建设用地二级分类汇总图，并重点认定了全区存量集体经营性建设用地及可减量的现状集体建设用地规模与空间布局。

“试点规划”于2015年开展了全区“两规合一”协调工作，通过对接城规与土规，明确差异图斑处理办法，形成大兴区面向2030年规划建设用地“一张图”。其中，“试点规划”重新编制了大兴区集体建设用地规划。

首先，按北京总规减量比例确定全区2030年集体建设用地总规模。其次，摒弃原有合村并点思路，尊重农民意愿，实事求是确定规划宅基地和公服用地规模与布局。最后，将剩余用地确定为集建区外两规共同认定的可入市集体经营性建设用地。同时，梳理集建区内用地，明确其中可入市指标。至此，大兴区“可入市指标”总规模得以确定。

大兴区 2014 年现状集体建设用地示意图（左图），大兴区 2014 年现状可减量的集体建设用地示意图（中图），大兴区 2030 年规划建设用地“一张图” （右图）

保障入市实施——多种入市规则

1)镇级实施

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。

可见，依据现行法律规定，农村集体土地所有权可概括为“三级所有”，因此，集体土地所有权的主体相应地存在三类：村农民集体、村内农民集体和乡（镇）农民集体。那么，作为所有权主体的村和乡（镇）中究竟应以哪个为入市主体进行实操呢？

本次“试点规划”考虑到大兴区现状集体经营性建设用地分布较为零散，以村为实施主体存在“不会干、不好干、缺乏统筹、各自为政、不可持续”的“先天缺陷”，因此，提出“以镇为基本实施单元”开展入市工作。该模式通过全镇统筹编制实施规划、统筹制定收益分配方案，使得实施操作更为便捷，同镇农民收益基本均衡。

2)减量入市

本次大兴试点经“两规合一”工作确定的“可入市指标”既要解决农民收益，又要符合北京市减量提质要求，带动存量集体建设用地减量。因此，“试点规划”必须研究制定“先减量、后入市”的相关规则。

北京市近些年通过绿隔地区的规划实践，在集体建设用地减量提质方面积累了一定的经验，可作为大兴“试点规划”实施减量提质确定可入市用地规模的重要参考。

例如，一道绿化隔离地区采用了“双50”政策，即农民回迁按人均50平方米建筑面积安排，建设村民住宅楼，同时对每个农村劳动力提供50平方米（前期为用地面积，后期为建筑面积）的集体产业用房作为集体发展产业使用，使失地农民仍保有一定的集体资产，为农民市民化过渡期的就业和收入来源提供保障。该种模式下，各村镇人均集体经营性建设用地规模均等，不考虑现状建设规模、各镇区位等经济地理因素，可称作是一种均等化的“底线保障模式”。

二道绿隔地区的集体土地减量提质以大兴区西红门镇最为典型。西红门采取“拆5建1”模式，即拆除全部现状（存量）集体经营性建设用地，将拆除用地规模的1/5用于发展集体产业及实现资金平衡，承载升级后的集体产业，其余4/5用地还绿。这种模式充分考虑了减量的经济可行性，根据拆除成本和产业升级后的土地收益，合理确定拆建比例，大大提升了市场积极性，可称作是一种经济杠杆撬动的“比例压缩式”减量提质模式。但该模式较适用于存量经营性用地较多的乡镇，对于现状经营性用地规模较小的乡镇，减量压缩后有可能无法满足农民非农收入的底线需求，从而增加实施难度。

经过充分论证，“试点规划”构建了“拆5建1压缩入市模式”或“劳均50平方米底线保障模式”减量实施“工具箱”，供南北各镇结合实际情况自行选择。

3)入市方式选择

根据《试点管理办法》，“可入市指标”的入市方式可分为就地入市和转移到产业集中区入市两种。那么，大兴区“可入市指标”应选择哪种入市方式呢？对于长期无序发展的现状集体经营性建设用地来说，必须在“减量”的基础上，牢固树立“集约”使用的发展理念；另外，大兴区现状集体经营性建设用地主要呈现为分散分布、规模零星的特点。

“试点规划”提出“可入市指标”应采用“调整至产业集中区入市”为主，将目前尚未确定空间位置的指标，投放至产业集中区或其他划定的入市集中区布局。但是，全部集中入市过于刚性，因此，对于发展“宜绿、宜农”等对环境无影响产业的“可入市指标”允许就地入市。