北京土改试点③任务多重，集体土地入市价格逼近国有商地

4)入市空间选择

“试点规划”制定了“集中入市为主、就地入市为辅”的入市方式，那么“集中到哪”、“在哪就地”就成为了关键问题。

在新版北京市城市总体规划中提出了空间管控要求，将市域空间划分为“两线三区”（两线：城市开发边界，生态红线。三区：城镇集中建设区、限制建设区、生态红线区），并制定相应的管控规则。因此，本次“试点规划”借助先行开展“两规合一”协调工作的优势，对全区各类规划进行了主动系统梳理，“自下而上”划定了大兴区多种空间管控分区。其中，考虑到试点的特殊性，经协商，大兴区在总规提出的“两线三区”基础上进行适当创新，新增“一线一区”（集体产业聚集引导边界线，集体产业聚集引导区）为“三线四区”。这一做法一方面协调了两规，未对土规中的规划城乡建设用地进行颠覆性调整，保留其空间（划为有条件建设区，区内指标暂不落实，未来根据村庄城镇化进展统筹考虑指标落地）；另一方面为本次大兴试点的可入市空间提供更为丰富的选择。

大兴区“三线四区”示意图

“试点规划”进一步制定了具体的入市空间选择规则，其先后顺序为：优先在规划集中建设区内适宜地区入市；其次在集体产业聚集引导区入市；再次在规划集中建设区外围贴边划定特定入市区入市；最后在规划限制建设区内就地入市（适宜产业）

目前，大兴区规划集中建设区内“可入市空间”主要是指现状有地上物的集体经营性建设用地或集体权属的空地，且城规规划为非居住经营性用途的空间。但在这部分“可入市空间”中，大部分空间的现状情况不够理想，如与现状村庄交织；距离现状国有用地集中建设区较远，配套设施较差；已完成一级开发（背负较高成本）等，因此，这类“可入市空间”较难利用。而城市开发边界内真正基础条件较好的“可入市空间”主要集中在部分镇的工业区内，这部分用地所在的工业区均已进行了一级开发，基础设施、道路等条件相对较好，但因没有企业入驻而土地长期空置，因此具备使用条件。

大兴区“可入市指标”入市空间选择时序示意图

5）区级统筹：建立“一库”和“一池”

为避免各自为政，大兴试点将“可入市指标”进行拆分，从中划出一部分由区政府支配，建立形成“区级集体经营性建设用地入市指标统筹储备库”（以下简称“一库”）。

“一库”储备对象为土地指标，非土地实物。在国有土地（建设用地）储备制度中，纳入储备库的为已经完成一级开发工作的土地实物，即规模与空间位置均已确定；但是，大兴试点中纳入“一库”的储备对象为土地指标，即仅明确了总规模，而空间位置没有确定。

“一库”的作用与目的与国有土地储备库相同。两者均具有“蓄水池”的作用，即“一库”具有对集体经营性建设用地市场的宏观调控、保障其合理供给、实现集体经营性建设用地规划目标（减量、人口疏解、环境改善）的作用。远期，随着集体经营性建设用地入市逐渐成熟，“一库”必将与国有土地储备库及相关制度融合，共同承担合理促进城市经济社会可持续发展的责任。

指标入库规则建议——与国有土地纳储入库的前期一级开发不同，大兴试点“可入市指标”入库主要通过执行拆建比来实现，即国有土地入库主要通过对自身地块进行一级开发及对地块周边部分用地进行代拆来实现。而大兴区的“可入市指标”入库是通过全区统筹，各镇严格按照全区制定的统一的集体经营性建设用地入市拆建比，对镇内现状可作为减量资源的全部用地进行拆除腾退而实现。

另外，考虑对库内指标进行补充，实现指标总量的动态平衡，大兴试点提出了如下建议。由全区统筹，对于未来城市开发边界外需要城镇化的现状村庄宅基地和公服用地指标在城镇化后不灭失，在高质量复垦为耕地的基础上入库。该部分指标的使用方式建议有两种选择，一是专项用于未来大兴区农村需新增宅基地的需求；二是将其转为“可入市指标”（具体方式需进一步研究）。

指标出库使用规则建议——首先，区政府应在大兴区选择区位条件较好、土地价值较高的地区先期划定“全区统筹入市区”，作为库内指标出库投放的空间，并开展该地区的规划编制工作。其次，由各镇编制具体的实施方案，并进行详细的资金平衡测算。如资金不能平衡，建议优先使用各镇城市开发边界内存量国有建设用地指标进行入市，如仍不能平衡，则可根据缺口向区政府申请库内指标。

大兴区区级统筹入市区空间分布示意图

根据财政部、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），按照建立同价同权、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市环节取得入市收益的农村集体经济组织，或者再转让环节取得再转让收益的土地使用权人，应向国家缴纳调节金。

调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收。具体征收比例，由试点地区综合考虑土地增值收益情况，考虑土地用地、土地等级、交易方式等因素确定。《暂行办法》明确，调节金全额上缴试点地方国库，纳入地方一般公共预算管理，由试点地区财政部门统筹安排使用。收取调节金的目的旨在建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益，形成可复制、可推广、利修法的改革成果。

因此，为了更好的落实国家征收土地增值收益调节金的要求，大兴试点创新性的提出建立全区集体经营性建设用地入市资金调节池（以下简称“一池”），将提取的调节金全额纳入其中，形成财政专户。其具体操作细则将由财政、金融部门进一步制定。

长期以来，一级开发项目范围地块成本按照“成本均摊”核算方式，造成即使有较高政府收益预期，也必须将开发范围内所有土地全部出让后才能偿还完成本，这种方式会使得成本随着时间的延长而不断增长（主要是财务成本的增长），同时造成入市增值收益无法有效促进“减量”。

目前，北京市国有土地上市地块成本核算方式拟采取“先供先摊”的原则，即由“均摊”转向“先摊”，实现交易底价中提前分担成本，形成低（零）成本储备地，这些土地的入市增值收益可以作为实施现状集体建设用地减量的重要保障。

因此，大兴试点集体经营性建设用地入市的成本部分可以由国有土地入市地块成本“先供先摊”政策解决，这对于资金平衡具有极为重要的意义。

国有土地入市地块成本“先供先摊”模式示意图