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美国金融制度变迁的政治因素

2018-8-27 23:00| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 9866| 评论: 0|原作者: 巫云仙|来自: 察网

摘要: 在美国金融制度的变革和演进过程中,政治因素发挥了重要作用。政治体制上的联邦制成为金融制度变迁的制约力量;联邦主义、民主共和主义和大众民主主义等多元化政治理念反映出不同利益集团的政治经济诉求,构成金融制度变迁的内在动力

二、政治理念:金融制度变迁的内在动力

纵观独立战争后美国近250年的发展过程,在金融制度的创建和运行过程中,汉密尔顿的联邦主义、杰斐逊的民主共和主义,以及杰克逊的大众民主主义这三大政治理念对于金融制度发展和演变的影响尤为突出。

首先,汉密尔顿的联邦主义奠定了美国大国金融的基本制度框架。美国联邦政府第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿是坚定的联邦主义者,主张工商立国,认为建立联邦制是发展工商业的基本前提。他致力于建立一个强大的联邦政府,认为权力应相对集中于中央政府。根据《美国宪法》,联邦政府有权发行纸币,但他对政府直接发行不兑现的信用货币极不信任,认为币值不可能长期维持稳定。他认为,要解决美国面临的财政信用危机和货币短缺问题,就要建立一个代理政府发行公债、收付税款、充当金库、提供信贷,并能扩张货币供给的全国性银行体系。他非常推崇英格兰银行,认为其是一个公共信用与私人信用,公共利益、国家权威与私人利益结合得较好的典范,也是稳定和扩张经济、控制信贷和通货的成功楷模。

在《美国宪法》框架下,1790年1月14日,汉密尔顿向议会提交了他的第一份报告—— 《关于公共信用的报告》,提议政府用关税收益来大量兑换旧时的债券,并通过发行新债券来偿付以前的债务。后来他又先后递交了《关于制造业的报告》(1790年)、《关于国家银行的报告》(1790年)和《关于铸币厂的报告》(1791年),并亲自设计了美国联邦政府层面的金融制度。

一是永久性的国债融资制度。一方面是统一联邦财政制度,关税和其他税项是联邦财政的主要收入来源;另一方面是联邦政府承担了各州和地方在独立战争时期欠下的所有债务,并通过发行新债券偿还旧债,设立专门的偿债基金来清偿债务,这就是所谓的“旋转门计划”,[1]美国的国债融资制度由此形成。本来是美国进一步发展“软肋”的国债问题,却成就了后来美国的大国梦和强国梦,债务经济的发展模式至今仍伴随美国政治和社会经济的发展。

二是金银复本位制度。1792年《铸币法》规定1美元应包含371.25格令的白银,以及24. 75格令的黄金,黄金与白银的比价是1∶15,纸币可按比例兑换为相应的金属铸币。金银复本位制成为美国最基本的货币制度,同时也是19世纪以来美国社会一直不断争论和发酵的政治化问题。

三是建立权力集中化的中央银行制度。以华盛顿和汉密尔顿为代表的联邦主义者,主张国家利益至上,支持联邦政府建立中央银行制度(即国家银行),以及一个有活力和有信誉的联邦政府。

根据以上设想,汉密尔顿试图做三件事,即建立一个完善的联邦税收体系,以保证国家有一个稳定的财政来源(在此前的联邦体制下,联邦政府没有征税的权力,只能被迫向各个州要钱);用美国政府信用作为担保,以优厚的条件发行新的债券,去偿还旧的国内外的国债,以及战争期间州的债务;按照英格兰银行的模式建立中央银行,来代替政府管理财政并监管国家的货币供应模式。

1791年,汉密尔顿仿照英格兰银行模式,建立了集中央银行和商业银行职能于一身的第一美国银行,但国会授权的营业期限只有20年。美国财政部持有银行1/5的股份,其余股份由私人持有。银行可以发行货币,但要以财政部发行的债券作为抵押。

汉密尔顿希望第一美国银行能履行中央银行的三大职能,包括存放政府资金,方便资金从国内的一个地方调到另一个地方;央行将会是联邦政府和其他银行的一个贷款来源;通过规范各州的特许银行来管理全国的货币供应。

第一美国银行使政府债券与流通货币建立了有机联系,同时也不排斥州立和私人银行的发展。1800年,只有28家州立银行;到1815年,就发展到208家。但是第一美国银行自建立伊始就受到各方的质疑和指责。反对派以杰斐逊总统(1801—1809年)及其支持者为主,还有反联邦主义者、各州政府和私人利益集团。他们认为它是违宪的,反对成立这家拥有特权、垄断权和通胀倾向的银行。

除了违宪指控之外,第一美国银行的经营和管理制度也受到了批评。如公私合营的做法,把银行股票卖给外国人招致了不少敌意;规模过于庞大,并抢走了州立和私人银行的业务,引起反对派的强烈反对。1811年,当第一美国银行向国会申请延期授权时,以1票之差被否决而停业,美国历史上第一次真正意义的中央银行制度的试验被迫终止。

汉密尔顿去世以后,尽管他力主建立的第一美国银行也终止营业,但是他关于建立大政府,以及政府控制的“大金融”的政治理念一直影响和规约着美国金融制度的发展和演变。

毫不夸张地说,汉密尔顿的联邦主义者在美国进行了一次金融制度革命,其最大贡献是为美国的长治久安进行了金融制度的顶层设计,为美国现代金融发展提供了六大关键性制度构件,即稳定的公共财政和债务管理、统一货币制度、有效的中央银行、运行良好的银行体系、活跃的证券市场(即纽约证券交易所),以及不断成长的商业公司、金融和非金融企业。[2]作为中央银行家,汉密尔顿成功地应对美国在1792年的金融危机,是最早实践“白芝浩法则”(即央行的“最后贷款人职责”)的人,比英国经济学家白芝浩于1873年提出该法则还要早80多年。[3]

1863年美国国会通过的《国家银行法》以及根据该法案建立的国家银行制度,1913年创建的美国联邦储备体系,以及1933年“新政”期间对金融制度的改革和重塑等,无不体现了汉密尔顿联邦主义的政治遗产。

其次,杰斐逊的民主共和主义为美国金融制度变迁提供了民主、平等、竞争和务实的基因。作为与汉密尔顿同时代的美国开国元勋,杰斐逊的政治经历是非常独特的,他曾是美国第一届联邦政府的国务卿,第二届政府的副总统,第三届美国总统(1801—1809年);他是《独立宣言》、《人权法案》和《弗吉尼亚宗教法案》的起草人,以及弗吉尼亚大学的创建人。

托马斯·杰斐逊的政治理念与汉密尔顿大不相同,其政治理想是建立一个草根的民主政治组织,以及田园牧歌式的平等社会,始终关注民主政治的发展,把推进民主共和制作为政府的主要目标;他一直执迷于自治政府和个人的民主自由,其推崇的政治神话是:管理得越少的政府就是最好的政府,而最好的政府就是接近人民的政府。他认为,应该建立节俭和权力受到严格限制的政府,以农业立国,尽量减少债务,采取自由放任和支持农业的政策。他是积极支持美国西进运动的领导人,从法国手中购买路易斯安那就是他的杰作。

杰斐逊代表南部种植园主和西部小农的社会理想,他认为发行国债、建立银行,不但会影响农业的兴盛,而且会助长投机行为和不劳而获的风气,导致议员和政府官员的腐败,动摇民主共和制的基础,因而是不必要的。杰斐逊主张自由、民主和共和,使他被后来的民主党视为精神领袖。

杰斐逊认为,联邦制意味着联邦政府与各州政府共同分享国家主权,其中联邦政府享有管理对外事务(包括国际和州际事务)的权力,而各州政府则享有管理对内事务的权力。他主张对宪法进行“严格解释”,强调联邦政府的权力要严格地限于宪法中所列举的范围。

但在联邦政府早期,在外交和国内大政方针等方面,杰斐逊与汉密尔顿发生了分歧。1793 年底,他辞去国务卿职务,建立和领导了民主共和党,与汉密尔顿领导的联邦派相抗衡,这不仅对后来美国两党制的形成和发展,而且也对美国早期经济和金融制度的发展产生了直接影响。

相对于汉密尔顿推崇银行和商业,把英国设想为未来美国的模型来说,杰斐逊则鄙视银行和商业的意义,他曾宣称“我向来都是银行的敌人”,认为它是庸俗的,是聚敛财富的象征。他设想未来美国是自给自足的自耕农国家。在华盛顿执政期间,作为国务卿的杰斐逊就极力反对财政部长汉密尔顿提出的国债计划和金融改革方案,特别是汉密尔顿提出的国家银行建设计划,后来他们围绕国家银行问题的争斗是美国早期政治生活的重要议题。

两位政治对手的冲突,改变了美国的金融发展格局。汉密尔顿和杰斐逊各执一端的政治理念,贯穿美国历史发展的始终,成为两种不同政治理念的符号。[4]整个美国政治和经济发展史基本上可以被看作汉密尔顿主义者和杰斐逊主义者之间一场旷日持久的斗争。

1800年,杰斐逊击败总统亚当斯,当选美国第三任总统;1805年,杰斐逊再次当选美国总统,标志着联邦派的衰败,民主共和主义的兴起。他赞同联邦政府进行“国内改进”,即进行交通基础设施建设,但由于宪法并没有明确授予联邦政府进行“国内改进”的权力,他强调必须通过一项宪法修正案,明确授予联邦政府有关权力,其目的在于维护他关于联邦制的一贯主张,维护联邦政府和各州政府之间的权力划分。

1807年的禁运危机,以及随之而来的与英国的紧张关系,使杰斐逊的政策发生了转变,基本上与汉密尔顿实施的政策相一致了,如开始推行“美国体制”(American system),即要实行保护关税政策,重建联邦政府的银行,增加税收和扩充财政,改进国内交通,促进各州间的联系,建立统一的国内市场,建立和扩充陆军和海军等等。这些政策无疑是汉密尔顿政策的再现,实质上与其并无多大区别,正如1801年他宣誓就职时所说的,“我们都是共和党人,我们都是联邦党人”。

联邦主义和民主共和主义的分歧主要体现在一是注重工商业并采取促进商业和制造业的政策,还是偏重农业和采取鼓励农业的政策;二是加强政府的行政权力和经济职能,建立权力集中的联邦共和制,还是主张由各州分权和自治,建立权力相对分散的民主共和制;三是发展对英贸易,采取亲英政策,还是建立与法国的友好关系,采取联法政策。这三个问题也正是汉密尔顿与杰斐逊在建国方略上的主要分歧点。

1826年,虽然杰斐逊去世退出了历史舞台,但其关于民主共和、平等自由、货币制度、宗教自由,以及美国疆土开拓和西部开发等方面的思想观点一直影响着美国人。正如林肯总统所说的:“如果你想证明杰斐逊的伟大,你可以注意下述事实:持不同政见的人,无论他们的政见多么不同,都可以从他们的思想里找到根源。美国的每一个政党,都尊奉杰斐逊为它的导师。”

汉密尔顿与杰斐逊两人在政治理念上的争执,并非仅是个人政见之争,他们周围分别聚集了反映着南北社会不同发展趋向的两派政治势力,即北部工商业集团和南部种植园主联盟。随着冲突的加剧,从两派中逐渐形成了联邦党与民主共和党两大政治派别,形成不同的政治理念。在错综复杂的政治斗争中,各种因素相互交织。其中既有真实的冲突,也有一些争论是由误解所致。然而,抛开表面现象和偶然因素便可清晰地看到,把美国建成什么样的国家,把美国引向什么样的发展道路,金融制度应该起到怎样的作用等,始终是汉密尔顿与杰斐逊及联邦党人与共和党人争论的实质。

第三,杰克逊的大众民主主义是美国金融制度变革的新生力量。1828年,61岁的战斗英雄安德鲁·杰克逊当选美国第7任总统,掀起了美国政界的革命,这是美国历史上第一位平民出身和来自西部地区的总统。1829年3月4日,按照惯例,新总统上任之时,白宫会举行宴会招待来宾。那一次的白宫派对最为热闹,无数平民涌进来抢吃的喝的,衣服扯碎了,桌椅砸烂了,窗台上踩满了脚印。人们兴奋至极,因为杰克逊是他们“自己的总统”。

的确如此,之前的六任总统全部都是富家子弟,出身于精英阶层,可以流利地说法语、拉丁语和意大利语等,而杰克逊家境贫寒,生性粗野。儿时的经历使他产生了一种对金融投机、债务,以及纸币制度的终生恐惧,对银行尤其是那些实力雄厚的大银行厌恶之极。杰克逊政府不仅是美国历史发展的拐点,而且也是政治发展方面的分水岭,他在美国“开创了一个以‘政府掌握在人民手里’的口号为标志的时代”,即“大众政府”时代,或“杰克逊时代”或“平民时代”和进步主义的术语。

杰克逊的“大众政治”理念,源于其独特的家庭出身背景和成长经历,他身上始终深深地烙着西部社会中下层阶级的印记,所以其思想意识和价值观都带有浓重的“大众政治”特点。而这种“大众政治”的价值取向,又与19世纪中期美国社会的主流政治哲学“平均主义”产生了共鸣,成为影响力较大的一种社会思潮。杰克逊总统所推崇的“大众政治”理念,不仅是其所要建立的“大众政府”的主要理论基础,同时也是当时美国社会新的平均主义政治哲学在政治层面的反映,是对传统的“精英政治”和“绅士政府”的一种反叛。他主张政府应该是由人民设计出来的,是建立在自由选举基础上的。联邦公共机构任命的官员,既要对选民负责,也要对那些由选民选举出来的政治家负责。[5]

杰克逊时代是一个平民自由主义时代,与杰斐逊的民主共和主义是有差别的。杰斐逊相信只要人民接受教育,就可以自己统治自己的;但杰克逊相信人民是天生就会管理自己的;杰克逊主义的社会改革家认为,人民具有强大的道德能力,但只是受外界不良因素的影响而被破坏了。[6]不过杰克逊也是杰斐逊民主共和主义的典型代表。

杰克逊当选总统后,关于第二美国银行营业执照的重新授权问题,引发了1828至1833年间杰克逊总统[7]与银行管理层及其支持者之间激烈的“银行战争”。1828年,借着反对第二美国银行的东风,杰克逊赢得总统大选。他坚持认为第二美国银行是违宪的,创建银行的法律权力值得质疑,同时也没有创造稳定的全国通货,[8]希望用“硬通货”代替信用纸币,杰克逊的反对意见掺杂着政治党派和利益集团的色彩。[9]而第二美国银行的支持者是继承联邦主义思想的“辉格党人”、第二美国银行第三任董事会主席比德尔(Nicholas Biddle)、另一个总统竞选人亨利·克莱(Henry Clay),以及共和党的国家主义者卡尔霍恩(John C. Calhoun)等,[10]他们是新生代的美国商人、投机者和银行发起者的代言人,主张用“贸易民主”代替汉密尔顿的“原则性民主”,发展自由市场经济和实现个人主义的理想。

杰克逊及其支持者是民主共和党左翼派别,代表美国南部农业集团、“黄金俱乐部”集团,以及平民自由民主主义者的利益,主张严格控制信贷,以限制商业和金融业的发展。除此之外,还有迅速扩张的州立和私人银行家势力,他们不愿意让中央银行监管货币的发行,也坚决站到支持杰克逊派一边。

1832年,一场关乎第二美国银行命运的战争正式开始,焦点是继续给银行授权营业的审批。当时比德尔向国会提出了重新申请,并得到国会的同意,但刚刚当选总统的杰克逊做的第一件事,就是否决了国会关于银行特许状延期的议案。他认为该银行不仅违宪和腐败,不亚于“货币贵族”,是为少数人服务而建立的,而且是对杰斐逊农本主义理论、州政府主权、美国民主和奴隶制的直接威胁。他主张反对政府给企业或任何团体以补贴和特权,政府必须与银行体系脱离,消灭所有实行部分准备金的银行机构。杰克逊认为曾经界定人民美好生活的价值观遭到了侵犯。而这个权力的庞然大物就是第二美国银行,所以“银行战争”就是一场与寡头政治的斗争,是捍卫美国民主的斗争。[11]

接着从1833年开始,杰克逊从该银行撤出了政府存款,转而存放到他偏爱的、被戏称为“宠物银行”的州立银行那里,[12]这在美国历史上是非常重要的一页,这不仅是杰克逊对美国“银行战争”胜利的顶点,使众多的州立银行在国家银行的压抑下得以自由解放,而且也是下一步党派斗争的开始。斗争的主题转变为财政部与州立银行的关系,“宠物银行”发挥了政治作用,杰克逊和范布伦总统的金融政策具有了较强的经济影响。[13]

1836年,第二美国银行的联邦营业授权被终止,[14]随后第二美国银行对商业银行的监管作用和贷款业务结束了,杰克逊派在“银行战争”中取得决定性胜利。这场“银行战争”体现了杰克逊式民主的本质特征,他对第二美国银行重新经营授权的否决行为,代表了美国农民、城市个人和新民主的胜利,也是自由资本主义的胜利。[15]

政治因素是杰克逊派获得“银行战争”胜利的关键因素,这不仅是农业利益集团反对国家银行制度的胜利,而且也是州立银行和不断崛起的货币势力不满政府控制银行信贷扩张的结果。[16]而在货币本位问题上,由于杰克逊总统的支持,实际上美国在1834年以后实行的是黄金本位制,[17]支持硬币兑付政策。此外,他主张尽快还清国债,基本达到国家预算收支平衡。

但是,杰克逊的金融政策助长了他最为痛恨的东西:投机和纸币。他宣布生效的《铸币流通令》的出台,在遏制西部土地投机活动的同时,也带动了当地硬币需求量的增长。东部银行金银储备逐渐耗尽,银行开始动用以前的储备。很快许多西部银行也捉襟见肘,“宠物银行”的情况更糟。1837年,爆发了金融危机。

杰克逊平民式民主主义的政治理念,还影响了南卡罗来纳州对于第二美国银行政治立场的转变。杰克逊是一个狭义的宪法解释者,从1830年开始攻击国家主义者的内部改进计划和关税保护政策,认为第二美国银行在维护经济和货币稳定方面是失败的,并质疑联邦政府是否有权给予美国银行在国内的垄断地位。这些批评和攻击改变了南卡罗来纳州与第二美国银行的长期友好关系,南卡罗来纳人越来越被杰克逊的平均地权主义、有限政府和州权至上的观点迷住了。在“银行战争”中,南卡罗来纳州全力支持杰克逊的意见。有人认为,第二美国银行是美国早期内部改进措施中唯一对该州有利的建设,但其却因为政治理念的变化给予了否定。[18]

美国学者杰弗里·A.贝克尔认为,杰克逊式的平民民主主义与19世纪后半期威廉·詹宁斯·布莱恩的平民主义有一定的联系。布莱恩的平民主义理念对美国黄金和白银本位制度的实施产生了直接影响,但1896年布莱恩参选总统的失败,标志着平民主义思潮偃旗息鼓。政治理念的差异对美国金融制度的变迁产生了深远影响。

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