编者按

　　不久之前，台湾“九合一”选举落下帷幕。两岸关系会迎来转机还是继续陷过去的循环，这还有待观察。但无论如何，绿营的溃败都不意味着“台独”的声音会就此湮没。台湾的“本土论述”有着深厚的历史背景，它的根源之一就在于战后国民党在岛内进行的土地改革，当这种论述逐渐取得岛内社会的支配地位后，反过来又改写了台湾土改的评价，其核心便是以省籍与族群认同为基础，反对国府统治，将台湾的土改描述为外来政权强夺本地人土地并压制本省菁英的历史事件。保马今天推送的《台湾战后农村土地改革的前因后果》一文有力地反驳了这种论述。作者瞿宛文老师从国共两党竞争中国现代化革命领导权的角度解释了台湾土改的意义，指出是国府救亡图存的动力推动了台湾战后的土地改革、现代化与工业化;并且恰恰是土地改革强制地主进行的经济转型， 推动了分配的平均。

　　本文塬载于《台湾社会研究季刊》(第九十八期，2015年3月，11-67页)，保马转载自微信公号“实验主义治理”。感谢本文作者瞿宛文老师对保马的大力支持。近期保马将推出一系列关于台湾土改问题的文章，敬请关注。

前言

　　在台湾战后初期，在国民政府诸多的政策作为中，农村土地改革(以下简称土改)应称的上是最具有划时代意义的一项变革。【1】或许也正因为如此，土改在近六十年后的今日，也仍然是个充满争议的议题。

　　台湾当时全面性的土地改革主要包括1949年的叁七五减租，1951年的公地放领，及1953年实施的耕者有其田。【2】说这些政策作为是划时代的变革，是因为它以国家的强制性力量，大举改变了社会经济结构，可以说结束了传统的地主经济，也削弱了塬有农村地主阶级的社会经济基础。在传统的地主经济下，社会菁英主要的积累方式是扩大拥有出租耕地，以土地获取佃农缴交的地租及贷款利息，以及社会地位与权力。而土改的减租措施本已使得耕地的价格大跌，耕者有其田政策则进一步徵收地主在限额以上的土地，基本消除了农村地主积累方式的可行性及可欲性。虽然台湾的土改较为温和，农村地主受到的待遇和同时期中国大陆土改中地主的遭遇不可同日而语，同时因地主得以有保留地，故仍有近半的出租耕地未被徵收，但是他们得到的补偿已不可能与往日相比拟，是一个被削弱的阶级，必须另寻出路。由于这个阶级一向是传统农业社会的领导阶层，因此无论如何它的削弱是个革命性的社会变革。

　　既然土改是由政府主动推动实施，显然不是一个自然而然发生的歷史演变，我们就必须要问以下的问题：这革命性变革「为什么」产生?支持推动土地改革的理论根据是哪些?在歷史现实中，在当时国民政府进行土改的缘由是什么?为何能够及「如何」成功的做到?是否达到了塬先预期的目标?土改的成效与长期影响是什么?本文将试图藉由对既有文献的整理，来回答上述的问题。在台湾战后初期，国府将自己所推动的土地改革宣扬为造福农民及追求社会公平的「德政」，然而近叁四十年来随着民主化运动的兴起，出现不少对当初土改多所否定的翻案文章，同时由此运动发展出来的当今社会支配性论述也对当初的土改持否定的态度。本文主要是要重新探讨如何看待战后初期国府在台湾的土地改革，将特别强调探讨的视野，即应该要放在后进国家如何进行现代化经济发展的角度，而不是静态的孤立的评判一件土地改革事件，并避免陷于一时的党派之争。

　　推动现代土地改革的理论性说法

　　土地问题是一个有古老歷史的问题，中外皆然，不同地区在不同歷史时期也呈现出诸多不同的土地制度，此处无法对此庞大复杂的问题进行讨论。本节主要是针对20世纪中期在台湾发生的土地改革，探讨相关的支持土地改革的理论性说法。在讨论土地改革的理论时，之所以必须说明歷史的时空背景，是因为不同时空背景下的土改，相关的因素与考量可能有很大的差距。至于此次台湾土改的现实上的推动者──即1949-1953年的国民政府，到底是出于何种动机何种目的来推动土改，则将留待下一节讨论。

　　简言之，今日主流现代社会科学中关于改革土地制度的讨论，会关注平等与效率的层面，即土地的分配是否过于不均以致会带来社会的动乱;不均的分配是否使得农业生产效率过于低落，使得人民难以温饱而政府也无法取得税赋而难以为继。在传统农业社会中，土地制度是一根本性的制度，牵涉到经济社会层面，更牵动政权的能否维繫。

　　现今主流新古典经济学基本认同市场的结果，不会同意对既有的私有财产权进行干预，因此不会认同土地改革。不过即使如此，单就效率的考量而言，按照现代主流经济学的分析，仍有可能为了增进生产效率而为后进地区进行土地改革提供理论上的支持，【3】此种分析的切入角度是探讨「何种制度安排能带来最高的生产效率」。因为农业生产有其特殊性，地主要监督劳动很困难且成本很高。再则，农业生产具有不确定性，又无法经由保险及金融市场来解消。同时，自耕农劳动的机会成本会低于雇佣农工的机会成本。因此地主若用雇农或租给佃农生产，会因为风险分担、诱因不足及监督不易等因素，而不能达到最高效率。【4】相较之下，自耕农生产会是更具有效率的安排。既然佃农未必有能力自行购买土地成为自耕农，就必须进行土改来让耕者有其田、以增进农业效率。这是主流经济学对于土改的可能理论支持。同时，如Lipton(2009：Ch.2)所指出，与先进国情况不同，在大多数后进国家裡农场大小与土地生产力成反比，显示在人多地少的后进国，小农较能有效利用劳力，因此土改也能增进农业产出。

　　不过，在现实中很少会为了提高效率，而倡议进行如土地改革这样革命性的变革，因为土改必然会侵害到既有地主的利益，不可能是没有争议的Pareto improvement。【5】提倡土改多是从社会公平的角度出发，例如Lipton(2009：1)这本讨论土地改革的重要着作，一开始即提出说土改是为了「减少贫穷」。一般赞成土改的说法多是认为国家的土地分配高度不均，少数地主拥有多数土地，并收取高额地租，攫取过多社会剩余，导致社会贫富两极分化对立，极多下层人民贫穷飢饿难以维生。再则，如Stiglitz(2002: 81)在批评IMF政策过于服膺华盛顿共识时，也提及其忽略了可以造福农民、既促进公平也有助于经济发展的土地改革。

　　Huntington(2006: 380-396)对战后时期的土地改革的政治问题作了综合整理，他用两项指标来将国家分类，一是农业佔劳动力的比例，一是土地分配的不均度，而当然工业化程度越低且土地分配不均度越高的落后国家，农民对土地改革的要求对政治的影响越大。而只有当国家有足够的政治菁英立意推动土地改革，并且农民被有组织的动员起来时，土地改革才具有可行性。因土地改革必然侵蚀既有地主阶层的利益，没有政治强制力是难以发生的，他指出多数的土地改革是由革命推动的，而议会政治下土地改革难以发生，因在需要土地改革的国家中议员多是既有地主菁英。

　　战后美国土改专家雷正琪(Wolf Ladejinsky)对此也有很清楚的表述。他(1964)曾指出，亚洲土地改革成功的关键在于政治意志;因为土地改革清楚侵害地主的利益，不可能由「民主的」方式发生，政府的强力干预不可避免;日本与台湾的土地改革之所以「和平」，是因为地主知道若不服从会遭遇严重惩罚;【6】同时，土地改革后为了维繫土改成果，必须在乡村社会权力结构上巩固佃农与自耕农的地位。

　　墨西哥的土地改革经验即可作为佐证。【7】19世纪墨西哥独立战争后，地主菁英大幅攫取土地，以致1%的人拥有超过九成的土地。1934年一位印地安农运领袖Cardenas以土地改革为号召当选总统，当选后开始大力进行土改，重分配了地主部分土地，使得无地农民的比例从1930年的68%降至1940年的36%，并创设农村合作社。但这成果在后来都被翻转，到了1960年无地农民的比例又达农业人口之半数。这是因为大地主仍拥有巨大实质性政治影响力，使得农村合作社不易得到塬被承诺的必要的基础设施、水利、融资、技术及社会服务等要素。Cadenas无法改变既有社会体制，因而土改成果长期难以维繫。

　　土地改革不论是减租还是限田，都必须改变农村中的政治社会权力结构，使得地主阶级不再起主导作用。同时，政府必须提供必要的生产要素及融资，让新自耕农得以维持其地位，否则收成的波动很可能会使新自耕农依赖高利贷，并再引发土地兼併等逆转土地改革成果的发展。亦即这不单是强制性高的政策，并且是需要复杂配合条件的高难度的政策。单单在理论上倡议民选政府採取此等政策，甚难有成效。

　　战后初期，雷正琪曾提出一种代表当时冷战背景的土改论述，他认为歷史经验已经证明共产主义能够鼓动贫穷的无地农民起来造反，因此后进国家必须进行由上而下的土地改革，政治才能安定，经济才能发展，不然就会产生由共产党领导的由下而上的农民革命。因此西方自由民主世界的维繫，实有赖于后进地区能否成功进行土地改革。【8】这可称之为「冷战土改论」，而麦克阿瑟领导的盟军最高统帅总部之所以从1945年佔领日本后，立即就开始推动土地改革，也是根据此一理论。在冷战初期，美国依此理论曾对一些后进地区的土地改革给予过程度不一的支持。【9】

　　冷战土改论的基础是认定共产主义运动会鼓动无地农民起义，因此需进行温和土改以预防共产力量的传播。在二战后初期，前殖民地纷纷争取政治独立，在独立运动过程中，政治菁英常以土地改革为号召以动员农民参与，取得政权后也有一些国家试图进行土改，虽说成功的案例不多。当然其中最重要的一个发展，是中国共产党以土地革命成功动员农民，在1949年击败国民政府取得政权，这使得冷战土改论在当时显得迫切而即时。

　　这冷战土改论的产生源于战后初期的现实政治状态，然而，真正的缘起则需推至20世纪初苏联共产革命的成功。在当初苏联革命是以马克思的左翼无产阶级革命理论为基础，绝非是农业社会农民起义式的革命。但是当时俄国经济落后而农村人口超过八成，因此苏联革命成功后，苏共立即进行土地改革，没收地主土地以争取农民，并朝消灭私有制的共产理想迈进。其后苏共为推动国际共产运动而建立的第叁国际，也指示各落后地区的共产党应以推动土地改革为目标之一。在当时苏联共产革命的成功及其进行的土地改革，对于其他落后国家有极大的启发性影响。这现实政治的因素或许远较其他因素重要。

　　由共产主义运动来领导农业社会进行土地革命，这或许是歷史的超前或压缩式的发展。不过，马克思主义是以综合西欧资本主义的发展过程为基础，而这过程中至为关键的环节，即是封建贵族的没落以及资产阶级的兴起。在不同国家这过程皆有所不同，最激烈的当属1789年开始的法国大革命。到了19世纪中期，西欧各国政权体制的转换已大致完成。资产阶级革命除了废除了封建特权之外，也扫除了阻碍资本及市场自由运作的各种行业及贸易壁垒，製造了失去土地的自由劳动力，也逐步建立支持这新生产模式的各种法律规章与制度。【10】与此相配合，那时古典经济学大师如亚当斯密及李嘉图，也都认同新兴资产阶级而敌视地主阶级，认为地租收入与努力无关，是拜整体经济成长之赐的一种垄断性收入。马克思一方面继承了古典经济学的传统，同时更是要提出超越资产阶级革命阶段进入社会主义发展的理论与愿景，而资产阶级革命消灭封建地主阶级当是理所当然的发展。到了苏共，土地改革则成为俄国以及落后国家现代化工程的必要部分了。而这也为其他落后国家设立了一个範例，即以源自反抗资本主义的左翼理论为理论工具来推动土地改革，既是追求社会公平也是推动国家现代化的进程。这发展也与下节的讨论密切相关。