本文节选自《开放时代》2020年第1期。
【内容提要】在民族区域自治制度的奠基过程中，通过社会主义宗旨所要求的贯彻群众路线、培养少数民族干部，成功促进了中央政府和各族人民群众的直接沟通;通过让各族人民群众翻身当家做主、改善民生福祉等社会主义性质的政治举措，形塑起各族人民群众对党和国家发自内心的认同;通过民族平等之制度前提、社会主义经济制度等制度性组织模式，以及相关具体实践途径，实现了中国各族人民大团结;在社会主义国家单一制、人民共和、中国共产党领导的制度基础之上，民族区域自治成功地将国家内部的不同民族凝聚成为具备有机整体结构的“中国人民”，呈现为一种促进沟通、赢得认同、实现团结、巩固统一的统一多民族国家的国家建设过程。因此，民族区域自治成功实现清末以来统一多民族国家之国家建设质的飞跃的制度要义，恰在于社会主义这一国家根本制度。
【关键词】统一多民族国家 国家建设 社会主义 民族区域自治
众所周知，新中国成立后，中央政府采取民族区域自治制度作为解决我国民族问题的基本制度，既保证了国家的集中统一与有效治理，又实现了各民族公民政治经济文化权利的充分享有。民族区域自治制度也被认为是区别于中国古代以“怀柔羁縻”制度为特征的少数民族地区治理模式的“新办法”。那么，这个“新办法”新在何处?或者说，民族区域自治制度区别于中国古代羁縻制度的内在质的规定性何在?笔者以为，这正在于社会主义制度这一中华人民共和国的根本制度(现行《宪法》第一条第二款)。作为社会主义国家处理民族事务的宪制安排，民族区域自治以平等为天然追求，其自治的含义与自治权的行使，是指广大少数民族公民平等当家做主;民族区域自治强调团结和共同体的凝聚，旨在建立亲密合作、团结互助的社会主义新型民族关系，而非所谓的“分其势而众建之”。我们理解和把握民族区域自治制度，必须牢记社会主义这一实行民族区域自治制度的“初心”，而非简单地将其理解为一种差异化政治安排抑或优惠待遇，否则，其就很难体现所谓“新办法”之新。
而我们如果把目光投诸一个更长时段的历史视野，就会发现，新中国通过民族区域自治制度所确立的各民族一律平等、共同当家做主的社会主义新型民族关系，以及“人民五亿得团圆”“万方乐奏有于阗”的统一多民族国家之国家建设实现质的飞跃的盛景写照，实际上无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式，还是清末民国时期边疆治理的相关政治努力，都未能实现。也正是在这个意义上，民族区域自治才被称为成功解决我国民族问题的“新办法”。
那么，以民族区域自治制度为核心的新中国民族政策是以什么样的价值理念、制度属性和运行模式，实现了统一多民族国家的巩固与凝聚，并在国家建设中发挥了无可替代的作用呢?笔者以为，其制度要义同样在于社会主义。正是通过贯彻社会主义宗旨所要求的群众路线并打造了一支具有先锋队精神的少数民族干部队伍，才成功地促进了中央政府和各族人民群众的直接沟通，实现了“国家的在场”这一国家建设的基本前提。也正是通过让各族人民群众翻身当家做主以及改善少数民族群众民生福祉等社会主义性质的政治举措，才形塑起了各族人民群众对中国共产党和中央政府发自内心的认同。而通过社会主义所提供的民族平等之制度前提、社会主义经济制度等制度性组织模式，以及相关具体实践途径，则成功实现了中国各族人民的大团结。也同样是在社会主义国家单一制、人民共和、中国共产党领导的社会主义政治体制的制度基础之上，民族区域自治成功地将统一多民族国家内部的不同民族凝聚成为具备有机整体结构的“中国人民”，实现了清末以来国家建设的质的飞跃。
从另外一个层面讲，以民族区域自治为核心的新中国民族政策的相关政治实践，也可以说是对社会主义实践经验的一种丰富和贡献。在一个领土广袤、族群众多的国家让各族群众感知和认同社会主义，团结起来共同建设社会主义现代化国家，既需要将马克思主义祖国观、民族观与中国国情进行有机结合，也需要根据统一多民族国家边疆的具体情势来贯彻社会主义强调平等、共同体的政治理念。因此，回溯民族区域自治制度的奠基历程，也有助于我们体会“民族区域自治”政策作为一个产生于中国革命这一特殊历史进程的制度实践背后所蕴含的普遍价值。
从1947年内蒙古自治政府成立，到1955年新疆维吾尔自治区成立，1958年宁夏回族自治区和广西壮族自治区成立，再到1965年西藏自治区成立，民族区域自治制度这一解决我国民族问题的基本政治制度的奠基历程经历了并不短暂的将近二十年时间。在本文中，笔者拟以建设社会主义的统一多民族国家这一新中国民族政策的制度要旨为线索，回到1947年至1965年这一民族区域自治制度奠基历程的制度现场，以一种制度发生学的方式，呈现民族区域自治制度如何以一种社会主义的制度模式，促进、巩固统一多民族国家之国家建设的制度逻辑和历史语境，以求对当前我们思考民族区域自治制度的发展完善，以及统一多民族国家的国家建设等命题有所裨益。
一、社会主义的统一多民族国家：新中国国家建设的历史选择
国家建设，是现代国家所面临的核心主题，也是现代政治学的中心议题。由于不同国家的历史传统与政治情势差异，以及国家建设理论所涉及的多学科背景，学界关于“国家建设”目前尚无统一的定义。概括起来，关于国家建设的讨论，主要集中在以下几个方面。首先是主权。按照韦伯的定义，“现代国家是个制度性的支配联合体，它已经成功地确立了在一定领土之内对作为支配手段的物理暴力的垄断权”，而这种权力的垄断，则需要“设计一套新的政府形式，以便克服技术困难，有效地管理国民”，因此，国家建设首先指“构建有效的政府体系和制度”，以及“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”。其次是国家能力。如查尔斯•蒂利、斯考切波等学者对于征税能力、政策能力的重视，重在考量“国家制定与实施战略以实现经济和社会目标的能力”。再次是认同，或者说公民效忠，即现代国家的公民缘何要认同这个国家及其制度体系。对此，一般的论证主要从国家为公民提供公共服务职能的公共性角度和国家产生于人民订立社会契约的民主论角度着手，可无论是强调国家之提供公共福利职能的所谓公共性，还是强调国家的形成来自于社会契约的订立的民主性，都是出于一种工具理性或者制度理性。于是便有了诉诸“民族”的“民族-国家”认同塑造模式以及民族国家理论。
然而世界上大多数国家是多民族国家，如何通过适当的制度建构来处理民族事务，协调民族关系，巩固多民族国家内部不同族裔公民对于其所属国家的认同，不仅具有少数人权利保护和地方制度的意义，还直接关系到这个统一多民族国家政治共同体本身的巩固与凝聚。“从世界各多民族国家解决民族问题的方式来看，主要有多元文化主义模式、民族政党政治模式以及民族区域自治模式等。但无论何种模式，都绕不开多民族国家建设这一话题”。甚至有学者指出，“西方发达国家在建构民族认同时，曾经采用过移动边界、族裔纯净化、文化同化和认同组合等路径或几种路径的互动组合”，一方面其具体举措有“非正义”的色彩，另一方面也未能从根本上解决问题，“民族国家内部却朝着更为细致的族群民族主义蔓延发展，国家内部的族群群体沿着彼此的边界将‘裂痕’扩大化”。因此，在多民族国家，完全采取自由主义式的均质化国家建设思路很多时候只是一种理想，如何通过民族政治的现实制度建构，用一种更为细致，更具亲和力和认同感的方式，来加强多民族国家内在的有机凝聚与认同塑造，便成为多民族国家之国家建设的核心课题。
具体到中国，这个曾经由“各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”的国家，“作为世界上历史最悠久的国家之一”(现行《宪法》序言)，在近代被陡然卷入列国竞争、适者生存的世界体系，并且由于西方殖民主义者的入侵，在边疆地区还面临种种分裂危机。如何在内有地方割据、外有列强环伺的半殖民地半封建格局下，实现自身旧邦新造的现代国家建设之路，成为近代中国先贤念兹在兹的中心话题。而作为一个多民族大国，必须面对如何在确保既有人口族裔领土的前提下，巩固凝聚成为一个更加紧密的政治共同体，使中华民族以崭新的姿态屹立于世界民族之林的问题;这也意味着其时民族关系的处理具有了显明的国家建设意蕴，成为政治家思考建国蓝图时必须直面的主题。但无论是清末新政开启的边疆多民族地区一体化进程，还是北洋政府时期的“五族共和”政治实践，乃至南京国民政府时期的国族主义模式与边疆整合，其效果和成绩实际上都是有限的，也未能实现多民族大国国家建设的制度初衷。
真正带领中国人民实现从清末开启的统一多民族大国国家建设重任的，是中国共产党。早在新民主主义革命初期，中国共产党就意识到了民族平等、民族团结对于革命事业的重要性;及至抗战爆发，则将“团结各民族为一体”作为抗日民族统一战线形成与巩固的必备方略;而抗战以及解放战争时期建立的一系列少数民族自治政权，更为新中国成立后民族区域自治制度的正式确立和实行积累了宝贵的制度经验。新生的中华人民共和国并未采取之前南京国民政府所采取的“国族主义”式国家建构模式，也未照搬苏联的联邦制模式，而是立足于统一多民族国家的基本国情，立足于各族人民在中国共产党领导下共同取得了新民主主义革命伟大胜利的革命实践，以民族区域自治的方式，实现了国家建设的质的飞跃。而这个“新办法”的制度要义所在，恰在于社会主义。
正是缘于社会主义对人民性的强调，社会主义所特有的群众路线这一法宝，以及高度重视培养民族干部的组织人事传统，成功促进了中央政府和各族人民群众的有效沟通，进而实现了国家建构进程中“国家的在场”这一制度前提。国家认同，是国家建设中的核心主题。新中国成立后，通过民主改革，废除压迫在广大少数民族群众身上的封建、剥削特权，让各族人民群众翻身当家做主，自主管理本民族内部事务;通过各种措施，解决民族地区的生产生活、医疗卫生等难题;通过生活水准、民生福祉的改善，让少数民族群众实实在在地感受到中央政府的关怀，形塑起各族人民群众对党和国家发自内心的向心力和认同感。国家建设，要求一国内部不同民族之间通过交往、交流和交融实现有机团结，正是社会主义所要求的民族平等的前提条件、社会主义所提供的制度性组织模式、起模范带头作用的先进分子、共同建设社会主义现代化国家的制度愿景，以及促进各族人民群众交往交流的民族贸易等增加民族团结的实践途径，实现了“人民五亿得团圆”的中华民族大团结。同样是在社会主义的制度背景之下，单一制的国家结构形式，使得民族区域自治既确保了国家统一，又实现了各民族当家做主;社会主义国家人民民主的立国宗旨和统一战线的革命建设法宝，构建起了一个以各族劳动人民大团结为基础，同时团结包括拥护社会主义、拥护国家统一的少数民族上层及宗教界人士在内的爱国者的人民共和政治共同体;社会主义最本质的特征——党的领导，更为统一多民族国家的宪制建构提供了超越不同族裔的具有感召力的意识形态，实现沟通团结凝聚的组织基础，以及协调不同阶级群体利益，创造团结与民主有机统一的制度能力，成为统一多民族国家的国家建设中最核心的制度性力量。只有社会主义才能真正实现国家统一、人民民主、民族团结，使统一多民族国家得以进一步巩固、凝聚;民族区域自治制度也由此具有了社会主义统一多民族国家之国家建设的意涵，从而被认为是成功解决我国民族问题的“新办法”。
从1947年内蒙古自治政府成立，到1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)正式确立民族区域自治制度，直到1965年标志着民族区域自治制度奠基历程完成的西藏自治区成立，新生的中华人民共和国以社会主义的立国宗旨、民族区域自治制度的基本宪制安排，为统一多民族国家的国家建设打下了坚实的基础。任何一个国家的国家建设，都必须面对该国的国家属性和根本制度，立足包括历史传统、族裔结构等基本国情，但目前的国家建设研究，对我国社会主义的国家属性、统一多民族国家的基本国情仍然重视不足，同时从制度发生学意义上对国家建设进程的分析也明显不够。因此，在本文中，笔者欲采取一种过程性的国家建设研究，回到新中国成立初期这一我国国家建设的关键历史节点，思考新生的中华人民共和国在处理民族事务方面如何采取各种社会主义性质的政治措施，来巩固、凝聚这个统一多民族国家的政治共同体，尤其是试图通过对“国家的在场”-“形塑国家认同”-“各族人民大团结”-“巩固统一多民族国家的宪制结构”这一国家建设过程的呈现，来理解“统一的多民族国家”这一中国国家建设的结构性因素，坚定社会主义的道路自信。
二、“国家的在场”：密切中央政府与各族群众的联系
《共同纲领》作为新中国的“建国大纲”，宣告了包括广大少数民族群众在内的“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人”，确立了平等、团结、互助的新型民族关系基本原则和民族区域自治制度的宪法安排。如何让广大少数民族群众了解《共同纲领》中对于民族事务的基本规定，感受到中央政府对少数民族群众的关心，并为民族区域自治制度在全国范围内的推行进行一定的政策、信息、人事准备，首先需要做的即是采取各种方式实现中央政府与各族人民群众的直接有效沟通。一方面，这是民族区域自治制度在基层得以有效落实、运行的前提条件。没有调查，就没有发言权，自治地方的设置模式、自治机关的建立及其人事组成，需要对该地区的民族状况、民族关系特点有基本的了解。另一方面，这也是改变清末以来边疆民族地区公共秩序羸弱、民族隔阂不绝现状，重塑民族地区政治秩序，使广大少数民族群众确立其已经由“被压迫的地位变成为新社会新国家的主人”之主人翁意识的必然要求。国家建设，首先需要“国家在场”。
（一）群众路线
新中国成立伊始，即采取了一系列旨在促进各民族交流，增进各族人民群众与中央政府联系的措施。这其中，最典型的即是派出中央访问团分赴西南、西北、中南和东北、内蒙古的民族地区进行访问。访问团由中央人民政府民族事务委员会、政务院文化教育委员会、卫生部、贸易部、新民主主义青年团等不同单位的领导、专家学者和工作人员组成，通过走访少数民族各界代表人士、召开座谈会和群众大会、举办少数民族干部培训班等方式，深入少数民族基层地区，向少数民族群众传达中央政府对他们的亲切关怀，宣传《共同纲领》中规定的关于民族平等、民族团结的基本政策;化解少数民族地区不同民族之间的历史隔阂，或者同一民族内部延续几代的“打冤家”之类血仇;传授先进的生产方式，送医送药，积极推进少数民族地区的文化教育和医疗卫生事业;了解到少数民族地区民族关系、民族归属、历史概况、生产力水平等方面的大量一手资料，在一些具备建立民族自治地方条件的地区，还协助当地培养少数民族干部，建立自治机关。除了派出代表团访问少数民族地区，还采取“人来人往”“上来下去”的方式，中央和各地人民政府分批组织一些边疆少数民族的上层人士和基层少数民族优秀代表来内地参观访问，邀请各民族的代表来北京参加国庆庆典，让各族人民了解中央政府对实现民族平等、增加民族团结、建立社会主义新型民族关系的诚意和信心，并现场见证社会主义现代化建设所取得的辉煌成就。这种派出大规模的中央访问团深入少数民族基层地区，与各族人民群众建立起直接联系，使其对新生的中华人民共和国产生直观亲切的认同感和向心力的举措，无论是举措本身，还是举措的效果，在中国民族关系史上都堪称史无前例的创举。
党和国家之所以在新中国成立伊始就决定派遣中央访问团深入少数民族基层地区，是基于新中国以社会主义立国、各族群众均为祖国大家庭的平等成员和“新社会新国家的主人”之人民性的彰显，也是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的社会主义组织路线、工作伦理在民族工作领域的体现。“群众路线是毛泽东等老一辈无产阶级革命家确立的党的根本工作路线。民族工作是群众工作的重要组成部分。民族工作的道理千条万条，归结到一条，就是把各族群众当亲人，为各族群众做好事，一切为了各族群众，一切依靠各族群众。”群众路线，讲究没有调查就没有发言权，党和国家通过群众路线，深入少数民族基层地区，了解到少数民族群众的现实生活状况和要求当家做主、共同建设社会主义现代化国家的强烈愿望，为民族区域自治制度在少数民族地区的顺利推行奠定了良好的信息和民意基础。群众路线要求直接面对群众、为了群众、依靠群众。中国古代羁縻制下中央政府通过少数民族地区的土司、领主、头人、宗教领袖等上层人士与各族人民群众进行沟通的方式，固然在一定程度上有利于节约治理成本，但无法确立人民主权的合法性叙事证明，也无法积聚民力以应对复杂的边疆情势。所以，现代国家，尤其是以社会主义立国的新中国，其实现统一多民族国家的宪制建构模式也自然需要中央政府与边疆各族人民群众建立一种新型沟通体制。新中国成立初期通过派遣中央访问团访问民族地区这一历史创举成功的制度秘诀之一，即在于群众路线这一中国共产党取得革命胜利的政治法宝，而群众路线本身，则又缘于新中国以社会主义立国的国家宗旨和中国共产党全心全意为人民服务的政治伦理。正是通过群众路线，使党和国家了解了少数民族地区社会、经济、文化等方面的一手资料，解决了不同民族之间和民族内部的相关历史遗留问题，促进了各族人民相互了解，并逐步建立起平等、团结、互助的新型民族关系;也正是通过群众路线，使广大少数民族群众深切体会到了祖国大家庭的温暖，感知到“国家的在场”，进而意识到自己作为中华民族大家庭成员和新社会新国家主人的归属感和责任感。
（二）作为先进分子的少数民族干部
中央政府与各族人民群众联系的增强，也归功于中国共产党一直以来重视培养民族干部的组织路线传统。政治路线确定以后，干部就是决定性的因素。培养大量熟悉民族事务、政治可靠的少数民族干部，是广大少数民族公民行使自治权、参与管理本民族内部事务、行使当家做主权力的重要体现，也是建立民族自治机关、落实民族区域自治制度的人事基础。
1949年11月14日，毛泽东在就西北民族工作给彭德怀与西北局的电报中，明确指示：“在这种合作中大批培养少数民族干部。此外，青海、甘肃、新疆、宁夏、陕西各省省委及一切有少数民族存在地方的地委，都应开办少数民族干部训练班，或干部训练学校。请你们注意这一点，要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。”长期担任中央统战部部长、国家民族事务委员会主任的李维汉，在1951年题为《有关民族政策的若干问题》的讲话中也明确强调：“普遍大量地培养同人民有联系的民族干部，是圆满地实行民族区域自治和民族民主联合政府政策，以及发展各民族政治、经济和文化教育建设事业的关键。”从毛泽东和李维汉的指示和讲话中，我们可以知悉，少数民族干部的培养，是其时民族工作的重要内容，其直接目的，在于为民族区域自治制度的推行提供充足的人事基础保障。同时，培养少数民族干部也是新中国成立初期面对复杂的边疆形势加强国家与少数民族公民之间联系、维护国家统一和民族团结的重要途径。但无论是毛泽东还是李维汉，都特别强调“共产主义”及“同人民有联系”，而共产主义和人民性，实际上也是新中国基于先锋队政治伦理的少数民族干部与中国古代羁縻制下少数民族上层及宗教界人士相比所呈现的全新的特征，尽管二者都可以被视为出身于少数民族的政治精英，且在新中国成立初期也的确有靠近中国共产党而又与群众有联系的较为进步的人士加入各级政府工作部门，但新中国是人民当家做主的社会主义国家，民族区域自治权的行使主体是广大少数民族群众，少数民族干部尤其是少数民族党员，是“从群众中来，到群众中去”的，其作为少数民族政治精英的身份，是基于其全心全意为人民服务、密切联系群众的先进性政治觉悟和政治担当，而非基于血缘、财富或政治地位。因此，少数民族干部作为沟通中央政府与各族群众的重要桥梁，其沟通宗旨和沟通方式是全新的，其沟通效果也自然是前所未有的。
三、形塑国家认同：平等当家做主与民生改善
“人对国家的认可与服从，一定不是国家强力的产物，而是人与国家之间有机互动的结果，其内在的逻辑是：人是国家的主体，建设国家;国家最大限度地满足人的生存与发展基本需求。据此，国家认同问题，就不简单是人们的国家观念或国家意识问题，而是国家建设本身的问题。没有合理、有效的国家建设，就不可能形成具有广泛社会和文化基础的国家认同。”新中国成立伊始，通过派遣中央访问团深入少数民族地区基层，邀请少数民族地区上层人士和优秀代表来内地参观等方式，实现了中央政府与少数民族地区各族人民群众直接亲切的沟通，但“国家的在场”，仅仅是统一多民族国家之国家建构的一个良好开端，还需要通过一系列的具体制度设计和政治举措来真正赢得认同。
（一）各族人民平等当家做主：社会主义国家强调人民性、平等性的必然要求
通过民主改革，废除少数民族地区的封建压迫制度，让各族人民群众自由平等地作为国家的主人行使当家做主的权力，并享受到了宪法和《民族区域自治实施纲要》所赋予的各项政治、经济、文化权利。“新中国建立时，各少数民族虽然已经摆脱了帝国主义和国民党反动政府的民族压迫，但是各少数民族内部的阶级统治还基本没有被触动。少数民族统治上层的阶级意识通过社会化的民族意识、宗教观念仍牢牢地禁锢着少数民族劳动群众的思想，并以此来维护其阶级政权和统治方式的合法性。”如在少数民族地区民主改革之前，西藏实行的是僧侣贵族专制的政教合一体制，四川凉山彝族地区实行的是“家支奴隶制度”，云南、贵州、广西、甘肃等地的少数民族地区实行的则是头人、土司统治的所谓“山官制度”。广大少数民族群众处于在政治上无权，在经济上被剥削，在人身关系上则依附于地主、牧场主、领主、头人、土司等统治阶层的状态。另外，部分边疆少数民族地区存在于宗教制度中的封建特权和封建剥削制度也同样对广大信众造成了人身禁锢、经济负担与个人权利侵害。这其中最典型的即是宗教寺院占有大量土地、牲畜、商业资本等社会经济财富，对广大信众进行各种盘剥，使得广大信众处于赤贫状态。
这种在边疆少数民族地区长期存在的封建剥削制度，对这些地区的经济社会发展造成了极大的阻碍，严重影响了各族人民行使当家做主的权力和享有宪法所赋予的各项政治经济文化权利，也不利于调动广大各族人民群众以国家主人翁的状态加入社会主义现代化国家的建设大潮之中，从而影响到整个统一多民族国家的国家建设。而且，这种社会主义国家内部参差不齐的封建剥削制度，本身也不符合现代国家建构所要求的一国政治、法律制度的统一性。正因为如此，新中国成立后，中国共产党“根据广大各族群众的愿望，采取不同的步骤和方式，先后在民族地区进行了民主改革和社会主义改造”。通过民主改革，少数民族地区旧的政治、经济制度得以废除，广大少数民族群众摆脱了封建剥削制度的人身桎梏，翻身解放，走向了社会主义国家主人翁的自由的新生，也真正享有了民族区域自治制度所赋予的“管理本民族内部事务”的自治权(《民族区域自治实施纲要》第三条)。正是由于建立在人民性、平等性这些社会主义宗旨基础上的少数民族地区民主改革的推行，民族区域自治制度才真正成为解决我国民族问题的“新办法”。“由于区域自治政策的推行，各民族自治机关已成为与当地民族人民所亲切热爱的政权，进一步密切了党和人民政府与少数民族人民的联系，激发了少数民族在管理本民族内部事务上‘当家作主’的积极性和自动精神，加强了各民族间和民族内部的团结，进一步提高了各民族人民的爱国热情，从而也就推动了各少数民族地区经济、文化等各项建设事业的向前发展”。而广大少数民族群众对统一多民族国家的国家认同，也由此打下了坚实的基础。
