反民主的美国宪法

四、消极的权力——阻止民主威胁财产

（一）

众所周知，汉密尔顿、麦迪逊与约翰·杰伊三人合著的《联邦党人文集》是对宪法原则精神的最好的诠释。笔者在此首先依据《联邦党人文集》来剖析宪法的反民主本质。

在《文集》第10篇中，麦迪逊阐述了作者们的政治哲学的基础：

“人的才能是多种多样的，因而就有财产权的产生，这种多样性对于达到利益一致来说，不亚于一种无法排除的障碍。保护这些才能，是政府的首要目的。由于保护了获取财产的各种不同的才能，立刻就会产生不同的程度的各种各样的财产占有情况；而由于这一切对各财产所有人的感情和见解的影响，从而使社会分成不同利益集团和党派……造成党争最普遍而持久的原因，是财产分配的不同和不平等。有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团，商人集团、金融业集团和许多较小的集团在文明国家里必然会形成，从而使他们划分为不同的阶级，受到不同情感和见解的支配。管理这各种各样又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务。”[86]

麦迪逊此番言论，可用马克思主义创始人的一句话来概括：“基于物质利益的阶级斗争”[87]。

“在不同阶级的公民中必然存在着不同的利益。如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障。”[88]这就是民主政体或共和政体[89]的主要“弊病”：多数人对少数人的“暴政”。

如何“共和政体的优点得以保留，缺点可以减少或避免”呢？

针对这一弊病，“我们所要探究的重大题目就是，维护公益和私人权利免遭这种党争的危险，同时保持民众政府的精神和形式”[90]，也就是说既要保留多数人统治的形式，又要使少数人的利益不受多数人的侵害。如此一来，就能保证“通过这些手段，共和政体的优点得以保留，缺点可以减少或避免”。

那么，这个利益一致的“多数”和“少数”到底指的是什么呢？虽然前边已经指出了“有产者”与“无产者”之分，但由于《文集》是公开发表的作品，作者们可能不便对此作更明确的表述，以免招来不必要的麻烦。不过，作者们在其他地方的言论足以使我们明白其多数与少数的含义。

在制宪会议上汉密尔顿说道：“所有的社会都分成了少数派和多数派。少数派包括富人和出身名门之士，多数派包括人民大众……应该使少数阶级在政治上享受特殊的永久的地位。他们可以阻止多数阶级的骚动……因为他们不能在变革上获得利益。”[91]至于那些属于多数派的人民大众，汉密尔顿则认为“人民！——人民是一个大野兽”，“我与广大人民群众没有什么联系，也不想虚伪矫饰赢得他们的支持”[92]。

麦迪逊与汉密尔顿的看法相同：“一般生活艰苦而且默祷人生幸福能作更多均等分配的人……的数目，一定会超过与贫穷绝缘的人。根据平等选举的原则，政权必将落入前一种人手里。”[93]

麦迪逊在会议期间更用下面这番话讲出了他对未来的担忧：“将来大多数人民将不但没有土地的财产，而且也没有任何形式的财产。他们将在共同的影响下，团结起来；在这样的结合下，财产权利与国民自由将不能在他们的手上保持无恙。”[94]

这换成《共产党宣言》中的话就是：“整个社会将日益分裂成直接对立的两大阶级——资产阶级和无产阶级。”

因此，“应该这样组成政府，使富裕的少数人得到保护，不受多数人的侵犯”[95]。

如此看来，麦迪逊们“要探究的重大题目就是”，既要“保持民众政府的精神和形式”，又要避免居多数的穷人或无产者侵害居少数的富人或资产者的利益，当然更不用说剥夺他们的财产了；或者说，要抽去民主的实质，只保留民主的形式，让民主沦为一种对财产无害的形式民主。这可是至少自亚里士多德时代起就让富人老爷们头痛不已的难题。

“必须使具有同样的情感或利益的大多数人……不能同心协力实现损害他人的阴谋”[96]，必须“使全体多数人的联合即使办不到，也是极不可能”[97]。

经过代表们的精心设计，他们找到了这样一种方式，以图“在联邦的范围和适当的结构中……得到一种共和制的补救方法，借以救治共和政府最常见的弊病”[98]。“通过这些手段，共和政体的优点得以保留，缺点可以减少或避免”。[99]

这个民主制或共和制的“补救方法”，“这些手段”，这个使民主只剩下“形式”的“范围”和“结构”，到底是怎样的呢？

（二）

我们先来谈谈“范围”。

汉密尔顿们熟知，古希腊的那些小型民主政体或城邦共和国对有产者来说并不有利，对此，改造之道就是要以“大”代“小”。“大共和国”比“小共和国”、联邦比各州，“管辖更多的公民和更为广阔的领土……社会愈小，组成不同党派和利益集团的可能性愈少，发现同一党派占多数的情况就愈多；而组成多数的人数愈少，他们所处的范围就越小，他们就越容易结合起来，执行他们压迫人们计划”。而联邦“把范围扩大，就可以包罗种类更多的党派和利益集团；全体中的多数有侵犯其它公民权利的共同动机可能性就小了；换句话说，既使存在这样一种共同动机，所有具有同感的人也比较难于形成自己的力量，并且彼此一致的采取行动”[100]。

事实已经证明：“对纸币、对取消债务、对平均分配财产，或者对任何其他不适当的或邪恶的目的的渴望，比较容易传遍联邦的某一成员，而不容易传遍整个联邦。”[101]

“范围”扩大的另外一个优点也是显而易见的：“由人民代表发出的公众呼声，要比人民为此集会和亲自提出意见更能符合公众利益”[102]。州议会由于距离民众较近，就容易受民众情绪的影响，而联邦政府与国会的代表则远离民众，民众要向他们施以影响或压力就困难得多。

总之一句话，政府权力越脱离民众，富人心里就越踏实。

（三）

再来看看“结构”。

仅有范围是不够的，当利益一致的多数突破范围的阻碍而联合起来的时候，对少数的威胁又形成了。必须使这个联合起来的多数难以通过政府机构将其力量释放出来。这就需要对政府的权力机构进行重新设计，“只有一个稳固的结构才能够阻止民主的冒失表现”[103]。那么代表们设计权力结构时依据的是什么样的原则呢？

民主意味着一切权力属于人民，尽管作者们也承认“人民是权力的唯一的合法源泉”[104]，但他们却决不希望人民成为权力唯一的和真正的拥有者。限制民主的办法就是在权力结构设计中，贯彻以分立与制衡的原则，让人民主权原则徒有其表。

权力若主要集中在一个部门中（比如当时某些州的立法机构），或者不同权力部门的来源都相同（比如都由选民直接选举），即权力是单一的，那么当利益一致的多数人民联合起来执政后，权力立即就会被他们全部掌握，他们就会运用权力去维护自己的利益，或者说侵害少数富人的利益。民主的原则就是这样体现出来的。为了避免这种局面的出现，制宪者们的巧妙意图就是将整个权力分散到几个不同的部门中，每一个部门只拥有一部分权力，每一个部门的权力来源也各不相同，[105]每一个部门的权力都会对其他部门进行牵制。这样一来，即使利益一致者联合成多数后，他们能够立即掌握的也只是整个权力机构的个别部门，当他们要贯彻自己的意图时，其他几个还未被其控制的部门就会进行抵制，使其不能达到危害少数富人的目的，从而使多数人民的统治无法实现。这就是权力的分立与制衡原则。分立，就是对本应完全属于人民的权力进行分立；制衡，就是对本应至高无上的人民的意志或权力进行制衡。采用分权与制衡的原则，实际上就否定了人民主权的原则。

通常人们都认为三权分立、权力制衡这一套是反对专制维护民主的体现。如果这是用来对付查理一世或路易十六的，那还算说得过去，但当时美国根本就没有君主独裁专制的危险。与此相反，对于制宪者来说危险主要来自人民，来自民主。这一原则主要是用来对付人民的，需要加以制衡的对象只是人民的权力，是对人民主权原则的反动。对此，约翰·阿克顿赞颂道：“分权原则是业已设计出来的对民主制最有效的限制。”[106]

（四）

下面来看看分权与制衡原则是如何具体落实的。

人民的意志或多数的力量首先是集中在立法机关。“共和政体的趋势是靠牺牲其它部门来加强立法机关”[107]，各州立法机关的强大已使富人们深受其害，像宾夕法尼亚州那样的一院制议会尤其让富人深恶痛绝。对权力的分立首先就是从立法机关内部开始的：

“在共和政体中，立法权必然处于支配地位。补救这个不便的方法是把立法机关分为不同的单位，并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽量可能少发生联系。”[108]

国会被分为众议院和参议院两部分，且只有众议员才由人民直接选出，而参议员由各州议会选出[109]。同众议院相比，由州议会选出的参议院代表肯定难以与人民有着共同的“利益和情感”。多数的意志首先在立法机关内部就遭到了阻挠和制约。

汉密尔顿阐明了“需要成立参议院的目的”[110]：

“一切一院制而人数众多的议会，都容易为突发的强烈感情冲动所左右，或者受帮派头子所操纵，而通过过分的和有害的决议，这也足以说明设置参议院的必要性。”[111]或者，“一个组织完善的参议院……对于防止人民自己由于一时的谬误而举措失当……是必要的。……在处理公共事务的某些个别时刻，或为某种不正当情感及不法利益所左右，或为某些私心太重的人狡诈歪曲所哄骗，人民也可能一时主张一些措施，而事后极为后悔并予以谴责的。在这种关键时刻，如果竟有某些公民组成的一个稳健可敬的机构加以干预，防患于未然……岂不十分有益么？”[112]

如果读者嫌这种解释太啰嗦太晦涩的话，换成约翰·亚当斯的话就一目了然了：“要建立一个使富人的自由和财产感到安全的参议院，以反对穷人占多数的众议院的侵占。”[113]

另外，与众议员相比参议员不仅选举方式不同，而且任期也不同，要尽可能的长，决不能像罗德岛州的议员那样“任期仅半年”，这样才能使参议员更加“精选而稳定”[114]。

行政权，是权力分立的又一步，与立法机关又相互制约。总统的选举与立法机关不同，他由选民选出选举人后，再由选举人选举产生。这样，总统也与人民没有直接的联系。不过后来总统的选举也没有完全像制宪者们所希望的那样进行，这里就不作分析了。

多数人民的意志排除了这些阻挠后，将会碰到最后的、也许是最强有力的一道障碍——拥有司法审查权的联邦最高法院。“对民主的这些限制中最为重要的就是高院取消违宪法律的行动”[115]。尽管宪法没有明确规定“法院有宣布立法因违宪而归于无效之权”[116]，但这是合乎制宪者们的意图的。在1803年的马伯里诉麦迪逊一案中，约翰·马歇尔为最高法院争得了行使司法审查的权力[117]。汉密尔顿是这样解释最高法院的作用和组织原则的：

“在共和政体下，（法院）是限制代议机关越权及施加压力的最好保证。……如从法院应被视为……限制立法机关越权的保障出发，司法官员职位固定的理由即甚充足。因除此以外，并无任何其它规定更能使法官保持其独立性，……法官的独立性是保卫社会不受偶发的不良倾向影响的重要因素，……有时此种不良倾向仅涉及某一不公正或带偏见的法案对个别阶层人民权利的伤害。在此种情况下，法官的坚定不阿在消除与限制不良法案的危害方面也有极为重要的作用。”[118]

为了充分保证法官的“独立性”和“职位固定”，法官是由总统提名、参议院批准而被任命的，无失职行为即可终身任职。这样法官们就与人民群众之间失去了任何联系。要想让这些高高在上、远离人民的司法贵族与人民有“共同的利益和情感”，可能性是非常小的。[119]如此一来，最高法院的所谓的独立性其实只是针对人民的独立性。当多数派“使社会上的少数派遭到严重的迫害”[120]时，当国会或州议会通过了损害“个别阶层人民的权利”的法律的时候，即当处于多数的穷人触犯了少数富人的既得利益的时候，法院就会站在少数既得利益者一边宣布多数制定的法律因违宪而无效。[121]《文集》作者们的解释是：“宪法与法律相较，以宪法为准；人民与其代表相较，以人民的意志为准。”[122]单从字面上看这很有道理。但这里的问题是，立法机关固然不会时刻代表人民的意志，但法官们仅凭其远离人民的贵族本性就更有资格代表人民的意志吗？这实际上是将一小撮司法贵族的意志置于人民的意志之上。宪法是个很有弹性的文件，宪法解释权和审查权可以使最高法院“按自己的意愿来塑造联邦政府”，[123]也就是说，最高法院成了立法者。[124]这实际上是借口防止多数人对少数人的暴政，实行少数人对多数人的暴政。

司法独立变成了司法独裁、司法专政。司法审查制度使一小撮有产者的意志压倒了人民的意志，这无疑背离了人民主权原则。[125]前边提到的反对宪法中的契约条款的卢瑟·马丁也反对赋予最高法院过大的权力。他认为法官的专业知识不能成为他们拥有比立法机关更高权力的资本，而且如果司法部门利用权力反对人民拥护的法律，反而会造成另一种形式的专断。[126]

最高法院这一关若过不了，“多数”的唯一对策就是去修改宪法。制宪代表们当初用最便捷的方式废弃了《邦联条例》，他们可不想让后人也能这样轻易地改变他们的杰作。修改宪法的程序相当繁琐，要想完成这一任务，没有一番耐心是不成的。前边我们曾提到联邦所得税法的制定过程，当时一位法官评价道，这个法案是“这支6000万人的大军——这个洋洋得意和蛮横无理的多数——的新理论。他们要惩罚富人，没收他们的财产”。[127]所得税法被宣布违宪后，从1895年到1913年，国会和各州议会用了整整18年的时间才通过了第十六条宪法修正案，将最高法院的判决推翻。6000万人要想摆脱几个（最高法院大法官共九人，实行简单多数制判决）司法贵族套在他们身上的枷锁竟是如此艰难。

这时读者们会发现，对选民和代表加以严格的财产限制一向是各国用来保护财产的传统手段，宪法却没有沿用，这该如何解释呢？其实，代表们并非不想如此，只是当时美国各州的情况差异很大，要想对此做出全国性的统一规定非常困难，最后会议决定由各州按自己的现行规定来执行。事实上，大概除了宾夕法尼亚州之外，当时各州都对选举权做了不同程度的限制。选举权的财产限制的逐步取消，是从杰克逊时代才开始的。更不要忘记，直到1965年，美国才最终彻底取消了选举权的人头税限制。

以上是对联邦的“结构”的分析。

联邦的权力被分散到不同部门。各部门都没有相同的权力来源：只有众议院由人民直接选举；参议院由州议会选举；总统由选举人选举；法官由总统提名参议院批准任命。

各部门的任期也不相同：众议员两年；参议员六年，每两年改选三分之一；总统四年；法官终身任职。

这就是代表们为政府各权力部门设计的结构。“只有一个稳固的结构才能够阻止民主的冒失表现”，代表们完成了这一个任务。“一个年年跟着人民大众打转的民主国会”[128]的危险不复存在了。在这个结构的束缚下，权力要威胁财产时马上就变得软弱无力了。[129]这就是联邦权力消极的一面，民主变成了消极的民主。

在这个结构内，“选民的权力在一个有限的范围内是无限的。他可以随心所欲地制定他中意的法律，只要那些法律不侵犯财产权”[130]。民主变成了有限的民主。

以上这些设计就是麦迪逊和汉密尔顿们“所要探究的重大题目”的答案。民主制的“补救方法”被找到了，联邦的民主不会再像各州的民主那样“疯狂”和“过分” 了。经过这一番“补救”，民主被阉割为消极的民主，有限的民主，形式的民主。在这种政体内，富人、资产者拥有积极的权力，而穷人、无产者只有消极的权力。[131]

民主对财产的威胁由此大大削弱。美国宪法“使普选权的试验能够在与导致它在雅典或罗马毁灭的条件根本不同的条件下进行”，[132]这就是“美国宪法对古今民主典型的宝贵改进”。[133]

直到十九世纪，欧洲资产阶级还沉浸在对民主的极端恐惧中。阿历克西·德·托克维尔的功绩就在于向欧洲资产阶级推介美国式的民主经验，以图使他们能够驯服民主。美国宪法对资产阶级政治学的贡献可谓承前启后了。

（五）

宪法首先确立了财产权的优势地位，然后再通过对民主加以限制来防止对这种优势地位的变革。《独立宣言》所推崇的人民“废除或改变政府，使之最有可能实现他们的安全和幸福”的崇高权利在新宪法中被大打折扣。[134]当时宪法的反对者们是深知这种反动性的。理查·亨利·李就认为，在这种政体内，民选的众议院只是“一块破布条”[135]而已；如果通过了宪法，将“把权力从多数人转换给少数人”，而当“权力一旦从多数人转移到少数人手中时，一切变革都变得极为困难；在这种情况下，作为对少数人有利的政府，可能非常狡猾和巧妙地防止任何可能导致变革的措施；因此除非普通人民方面做出巨大努力和进行严峻的斗争。没有任何东西能产生变革。”[136]

宾州的反对派认为分权与制衡这一套对人民行使权力极为不利：

“一个共和政府或自由政府，只有在人民的机构公正无私和财产的分配相当平等的地方才存在。在这样的政府里面，人民是至高无上的，他们的意见是一切政治措施的准绳；……只有一个组织简单的政府才能负起最高的责任，因为广大的人民不经常注意政府的活动，还因为他们缺乏容易受其影响的情报。如果通过各种法令把计划搞得十分复杂（即权力制衡等）”，无疑不利于人民将权力掌握在手中。相反，“如果你采取宾夕法尼亚州的宪法，把立法的权力赋予一个机构，任期短暂，轮流更替，更以立法程序上的种种规定避免草率行事，那么如果人民发觉遗憾之处，他们将不至错认谁是罪首，而采取果断有效的办法予以补救：在下一届的选举中把他们刷掉。”[137]

费城的拥宪派的看法则截然相反：

“合众国的权力分为三部分，这使本市的多数公民至感欣慰，他们长年受治于一院制的议会，深感不便。一切单一制的政府，不论其权力交给一人，或者交给少数人，或一个人民的机构，都是暴君政治。”[138]

两种看法的分歧是明显的，一种千方百计想减少人民对权力的影响，另一种则力图维护最容易使人民参与政治的政体；一种处处维护既得利益者，另一种则想使人民拥有改善其状况的权利。

还有一点大家决不能忽略。代表们声称他们限制民主是为了捍卫财产和自由，在他们的嘴里，财产和自由是不可分割的。但是在宪法草案中，只有富人的财产得到了保护，而公民的自由权利却被不屑一顾：“代表们对公民自由也不是慎重对待。相反，最积极要求各种主要自由的倒是宪法的反对者，他们要求宗教自由、言论和出版自由、陪审制、正当的法律手续，并要求保护不受‘无理搜查和逮捕’。由于宪法原文中未将这些保证列入，后来只好列入最初的10项修正案中。”[139]今天，汉密尔顿的信徒们大肆鼓吹财产是自由的保障，但汉密尔顿们的所作所为早就否定了这一点。在有产者眼中，只有财产才是神圣不可侵犯的，公民自由只有在不威胁其财产时才能被他们接受。

以上是就代表们的共同愿望——限制民主、保护财产——方面所做的分析。除此之外，他们之间的分歧也是很明显的。穷人与富人、统治者与被统治者、资产者与无产者和小有产者之间的矛盾，毫无疑问是制宪会议需要解决的首要问题，但是有产者之间，统治阶级之间也并非铁板一块。关于州代表权与代表方式的激烈辩论，实际上反应了正在形成中的北方工业资产阶级与南方种植园奴隶主阶级之间的分歧，麦迪逊等人在当时就已经很清楚这一争论的实质了。宪法同时也具有协调统治阶级内部矛盾的职能[140]，在此就不展开论述了。