中国有一个“民族复兴”的伟大战略吗？—— 以一带一路为例 ...

“在有关中国的国际关系文献中，大战略经常被用来指一个长期的、连贯的计划，通常旨在对抗美国霸权。” 那么，中国是否有一个“民族复兴伟大战略”？

导论

伟大战略是一个国家的“致胜理论”（Balzacq & Krebs, 2021），反映了一个国家对自身及其在国际体系中的理想地位的愿景（Hart et al., 2017）。它解释了一个国家如何“有意识地、通常有计划地”利用或调动所有的，包括外交、政治、军事、经济、文化的手段和资源，来推进并实现其国家利益和目标（Mendez & Alden，2019）。伟大战略的“伟大”在于其包括一种隐含但是可识别的长期和连贯的国家行为模式(Jones & Zeng, 2019)，往往关乎未来的安全和繁荣，使得“国家之船可以在全球政治波涛汹涌的海洋中平稳航行”（Balzacq & Krebs, 2021）。在国际关系的理论中，大战略的持久魅力在于，当外交政策与大战略一致时，国家可以更清楚地向盟友和对手传达其利益和优先事项，国家各部门可以更顺利地协调其活动（ibid）。在过去十余年中，全球地缘政治景观发生了巨大变化，关于大国战略的讨论再次回到政治舞台。其中，中国的崛起是分析的核心之一。本文根据中国对全球南方的做法的经验证据，试图检验关于中国的大战略的观点，这种观点认为：中国有一个长期的、连贯的、协调的、有意识的，通常旨在实现其核心国家利益，并对抗美国霸权的伟大战略。“全球南方”一词泛指拉丁美洲、亚洲、非洲和大洋洲地区，和“外围国家”或“第三世界国家”等概念重叠，大部分是发展中国家(Dados & Connell, 2012)。

很多支持中国有大战略的国际关系文献，采用的是国家中心理论方法。该方法强调“国家是一个自主的结构，存在自身的逻辑和利益”(Skocpol, 1979)。这种方法和中国政府的政策文件和外交辞令相呼应，即以中央政府为核心，试图统一国内发展和外交政策的共同利益（see Alden & Hughes, 2009），然而，这很大程度上简化了分析。它忽视了其他参与者的自主性和努力，也无法回答中国是否达到了规定的目标(Liou, 2009)。正如Michael Mann(1993)批评国家中心理论混淆了国家的战略性的专断权力和后勤性的渗透权力。当国家缺少渗透权力，即协调、吸纳、渗透和控制次国家或多层次行为体或社会的能力时，国家的战略就会被挑战和侵蚀 (Mukerji, 2010)。用古老的中国谚语概括就是“天高皇帝远”或“将在外，军令有所不受。”关于大战略的分析也不能仅停留在政策倡导或口号的表面上，而脱离实践和其行动模式。正如 Feng Zhang （2012）强调：大战略的形成是对国家利益的定义和实现国家利益的适当手段达成政策共识的结果。本文围绕“一大一路倡议”，首先分析不同行为体在全球南方的行动中多大程度实现或偏离了中国国家战略目标。本文认为中国大战略只是一个政治口号下的政策共识，适用于各种利益相关者之间或统一或冲突的利益。因此，中国目前只有一个碎片化的计划，其国家利益受到官僚政治和市场利润利益优先事项的侵蚀。其次，本文认为中国目前的计划存在结构性挑战和矛盾，使的它很难对抗美国霸权。

中国的伟大战略？

中国最具标志性的伟大战略是2013年提出的“一带一路倡议”（BRI），是中国“大国外交”战略的核心组成部分。 “一带一路”倡议有两个主要方面，即“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”。疫情爆发期间，它还增加了数字丝绸之路(Cheng & Zeng, 2019)。作为中国最为雄心勃勃的地缘经济和外交政策倡议，该倡议很大符合伟大战略的定义。

第一，一带一路倡议是一项长期的努力，它首先许诺了中国和亚太地区未来的繁荣，即在2049年实现“中华民族伟大复兴的中国梦”，以及更进一步的“人类命运共同体”的目标(Hart et al., 2017)。其次，它继承并发展于中国历届领导人的政治愿景。早在2001年，中国政府就将“走出去”战略作为十五规划的主要目标（Liou,2009），以及西部大开发运动推动海外投资和基础建设（Jones & Zeng 2019）。在“百年未有之大变局”的机遇下，习近平转型更为积极主动的态度，强调对国际事务的“奋发有为”(Doshi, 2021)。

第二，“一带一路”已被纳入共产党的领导层全面改革蓝图。2015年，中国成立了推进一带一路建设工作领导小组，由中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽领导(Hart et al., 2017)。该小组包括多名政治局委员。“工作领导小组”是介于党内最高决策层与政府执行层次之间的角色，同时具有重要的决策建议权和政策执行力(Xie, 2013)，预示着协调各种治国手段以追求国家利益的战略能力和顶层设计的努力。

第三，一带一路倡议将五大目标作为其大战略的指导原则，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。中国希望通过基于基础建设投资和贸易的经济的互联互通，与“沿线国家分享中国发展机遇” （cited in Mendez & Alden，2019）。正如北京方面（2016）强调，没有全球南方国家的繁荣，就没有中国的繁荣(ibid)。

最后也是最重要，北大教授王缉思（2011）强调任何大战略必须回答国家的核心利益是什么。2009年国务委员戴秉国指出中国国家利益包括1）领土安全与完整，2）共产党的领导与政治稳定，3）社会与经济的发展（Fang & Zhao, 2021）。Barry Buzan（2014）补充说，还有4）保持有利于中国的地区和世界条件， 5）避免外国认为中国具有威胁性。然而，目前讨论一带一路倡议如何实现中国核心利益的文献和政策非常模糊。这种模糊性可能会破坏顶层设计和总体规划的努力，使得一带一路倡议的执行和愿景受到侵蚀和质疑。接下来，本文将分析包括国家部委、国企、地方政府、银行和私企在全球南方投资的参与者的行动和关系，以阐述一带一路倡议的碎片化发展。

碎片化发展：官僚政治和市场逐利

认为一带一路是从上至下总体规划、协调良好的大战略的观点，实际上是对官僚政治和市场利润的积累动机存在一种天真的看法。在这种看法中，中国有一个严密有序的官僚组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，从而确保不同属地与中央政府的步调一致。然而，实际上中央政府和地方官僚们常常处于讨价还价，甚至斗争的过程，突出了决策一统性与执行灵活性以及逐级代理的动态平衡（Zhou, 2022）。其次，在40年的改革开放和市场化过程中，国有企业和私人企业都具有了更大的自主权。企业家有追求利润最大化战略的市场激励，而这种战略并不总是反映国家海外投资的利益（Liou, 2009），甚至相悖。作为全球供应链的重要组成部分，不受监管的利润至上的跨国公司经常严重破坏可持续发展的战略目标（Blankenbach, 2020）。受到官僚政治和市场逐利逻辑的主导，一带一路的发展很大取决于多层次的不同利益相关者对资源、权力和利润的竞争，而非连贯的计划。

国家部委

James Reilly（2021）称赞中国的经济治国之道能够贯穿各职能部委、银行和国有企业，并最终与目标中的参与者保持一致。实际上，令人震惊的是，国家部委之间就存在着不协调和矛盾。一般来说，外交部的政治权力排名高于商务部（Keng et al., 2023）。外交部的主导地位，基于其非洲事务处正式负责外交政策的实施，监督和协调有关国家的政策、合作与交流的制度权（Corkin, 2011a）。然而，随着优惠贷款和贸易作为外交政策工具的重要性日益增加，例如，中非合作论坛北京峰会提出的6/8项措施由商务部负责。就中国在非洲来说，商务部开始取代外交部的权力。一些与中国没有正式外交关系的国家（例如并未与台湾断交的国家或动荡政权的腐败分子（Mendez & Alden，2019）），跳过外交部，直接与商务部接触。除此之外，商务部在大使馆中另设经济参赞室。该机构并不与大使馆交换信息，而是向商务部汇报(ibid)。负责监管的外交部被边缘化，以及信息不透明造成了一定混乱。对此，外交部的观点是，政策性银行等国有机构应该追求外交目标而非利润（Corkin, 2011b）。

造成这种竞争的原因很大程度缘于外交战略的认知偏差，即商业和政治事务的刻意区分。这种区分意味着该战略没有充分调动和结合政治和经济手段。商务部在负责经济活动的时候，却把政治问题留给外交部“擦屁股”。这种碎片化治理是一些中非摩擦的根源，如涉及中国企业和工人的群体性冲突事件，安全事故和劳资纠纷（Jian & Chen, 2009）。一位前中国驻非洲国家大使尴尬指出：“只有出现问题，中国企业才联系我；否则，他们根本看不到我”（cited in Corkin，2011a）。中央政府作出努力，2008，商务部、外交部和国资委联合主办了一次全国会议。会议（MC, 2008）强调，中国在非洲不受监管的商业活动影响了中国的国际形象。为了应对这些问题，商务部部长陈德铭提出了一系列加强监督管理的措施，确保地方各级职能部门能够执行国家政策和法律法规。然而，2011年的密松事件再次证明了碎片化治理、共谋腐败和矛盾行为依然存在，并严重危害了中缅关系，造成了战略误判（Jones & Zou, 2017）。Xueguang Zhou解释（2022）随着社会的复杂化程度增加，例如遥远的地理距离和有限的信息披露，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性活动投资的边际回报就会出现拐点。一位外交部下属机构的学者（2017）甚至感叹，即使是一带一路建设工作领导小组也无法有效协调参与的不同政府机构（Jones & Zeng, 2019）。另一名公安部智库的官员（2018）更是直言不讳：“不同部门 ... 遵循他们自己的利益，而不是遵循我们改善关系的国家利益。他们只想着为自己或利益集团赚钱”（ibid）。

国有企业

早在“走出去”战略就已经开始布局全球南方国家的国有企业是一带一路倡议中最活跃的最有影响力的参与者（ibid）。在国内，国有企业既是政治行为者，也是经济行为者。20世纪90年代，越来越多的国有企业到海外投资，商业利益，而不是政府指令成为他们主要驱动力，强调比国内更高的自主性（Liou，2009）。为了消除中国威胁的负面形象，国资委甚至将海外的中国国有企业描述为“独立的市场主体”（cited in Brautigam, 2022）。它们是自营、自负盈亏、自给自足、自发展的。

国有石油企业海外扩张模式最能体现碎片化的发展，他首先考虑的不是国家核心利益，而是企业自身的商业利益和国内政治联盟的官僚利益。长期以来，中石油一直被视为中国政府在苏丹开发石油的代表。然而，为了扩大上游市场，中石化接受了和马来西亚的公司的战略合作，在最新的竞标中击败了中石油。考虑到巨大的沉没成本，包括其他油田，设备，人员培训的投资，中石油找到了商务部和外交部施压，要求中石化撤回收购。中石油参与苏丹石油业十余年，保证了中国可以稳定获得石油，而不受西方势力干涉。中石化的胜利给中国核心利益带来威胁，特别是中标与外国公司相关。然而，中石化并没有动摇，反而将国资委拉入竞标（Liou, 2009）。中国国有企业没有实施连贯的中国“大战略”，即扩大中国的政治影响力并削弱西方的政治影响力。他们的核心动力是资本积累，这和他们在国内人为操纵燃料短缺的逻辑一样。

碎片化的现象比比皆是：国有企业之间的过分竞争不仅依靠国内的政治联盟，也会追求东道国的正式的合法手段。2015年10月，中国水电获得了赞比亚Kafue Gorge下游水电大型项目的招标（Brautigam, 2022）。赞比亚Kafue Gorge水电站项目是“一带一路”倡议以来中赞两国的重点项目（Wang，2023）。中国水电在竞争性投标中出价最高，14.8亿美元，而中国水电的三家竞争对手也是中国企业。其中一个竞争者，中国建筑工程总公司向赞比亚公共采购局和卢萨卡高等法院提出上诉，要求推翻投标结果（Brautigam, 2022）。显然，中央政府没有进行任何协调和规划，使得国有企业在基建项目中表现得过于激进，并陷入没必要的竞争。

省级地方政府

自20世纪80年代财政改革以来，省级政府逐渐成为追求地方利益和财政收入的利益主体。Jean Oi（1992）用“地方国家企业主义”描述省政府在经济增长中的关键作用。省政府通过对人口、资源、土地的控制，他们发挥着远比“国家代言人”更积极自主的权力（Hsing，2010）。自江泽民时代的西部大开发运动开始（西部大开发运动被一些学者视为一大一路倡议的初始原形），省级政府就积极参与海外事务，包括基础建设建设，贸易和投资的激烈竞争（Jones & Zeng，2019）。如今，省级政府也在积极解读习近平的“一带一路”倡议，以攫取资源和合同，该计划从最初18个省份扩大到30多个（Jones & Zou, 2017）。

为了丰富理解中国地方政府在“一带一路”倡议中在全球南方国家的行为，Dominik Mierzejewski（2021）指出还要通过分析中央政府-地方政府的纵向关系和地方政府之间的横向关系。首先，省际竞争已经影响了“一带一路”的实际实施。2013年，广西政府与马来西亚彭亨州政府达成协议，升级关丹港。广西随后利用“一带一路”扩大参与范围。然而，2015 年 9 月，广东省与马来西亚马六甲州签署了一项竞争性协议，其中包括耗资 100 亿美元的港口升级改造。Jones 和Zeng（2019）批评，在马来半岛开发两个世界级港口几乎没有地缘经济理由。他们这些项目反映的不是一个连贯的总体规划，而是两省竞争性的动态。

作为对地方政府灵活执行的回应，中央政府并非没有做过努力。中央政府通过一些跨省经济项目和分工，试图通过允许省级政府竞争全球资源，同时限制内部碎片化和横向竞争的负面影响，诱导省级政府发挥优势，相互合作（Mierzejewski, 2021）。然而这种协调并不连贯，仍然存在严重违背国家利益的权力斗争。自重庆被国务院管辖以来，成为省级政府（直辖市），重庆一直被中国政府用作民间公共外交的一部分。重庆市委书记往往是政治局委员，同时代表了国家和地方的利益，在塑造中国外交战略发挥先锋作用。重庆杂志《世界与重庆》指出，“党对党”外交是中国外交战略的重要组成部分，也是重庆参与一带一路倡议的特色模式。例如，时任政治局委员、重庆市委书记孙政才在2014年和柬埔寨人民党建立了良好的政党外交关系（ibid）。然而，2017年，孙政才因“权钱交易、权色交易”落马暴露出一带一路倡议中的腐败和共谋。一家名为亿赞普科技集团的公司被披露通过和孙政才的特殊政商关系，大打“一带一路倡议”口号，获取重庆市国企巨额投资，染指一带一路中数百亿的跨境支付项目、通讯项目和港口建设工程（Caixin Weekly，2017）。对此，Zhou（2022）警告，一个领域的资源分配渠道越集中或者政策执行的链条越长，基层政府在执行过程中注入的灵活性越大，上下级政府共谋行为的合法性就越强。

私有企业

Doshi（2021）认为中国可以通过抢占第四次工业革命的制高点，在经济上挑战美国霸权。中国在5g领域上的优势和ICT技术的突破，被视为中国正在执行一项主导数字空间的长期计划：数字丝绸之路被纳入了一带一路的大战略愿景之中。它鼓励数字企业等私人企业参与到人工智能、数据中心等“新”基础建设的项目中（Cheng & Zeng，2023）。数字丝绸之路带了巨大的商机，并得到了相关私有企业的积极回应和支持。然而，Jing Cheng和 Jinghan Zeng（2023）提醒这并不涉及全国科技公司们一致的集体努力。他们认为过度强调数字丝绸之路的战略意义是基于三个天真假设：(a) 自上而下地将国家议程转化为公司层面的行动，(b)中国政府与企业之间的命令-服从关系，以及（c）和谐且协调良好的中国商业界，以推进单一的国家目标。以阿里巴巴和腾讯两家互联网公司为例，两家公司都以自己的优势和利益，采取不同的方法来理解和落实数字丝绸之路倡议（ibid）。阿里巴巴将数字丝绸之路倡议理解为全球电子商务，而腾讯则呼吁数字文化交流。同样的逻辑也反映在俩家公司在东南亚的线上购物的投资和竞争中（ibid）。显然，数字公司的驱动力是相互竞争的经济利益，而不是共同的地缘政治-经济议程。

挑战与悖论：在世界体系中“对抗美国霸权”？

尽管本文已经充分证明一带一路倡议并非长期、连贯和协调的大战略，但仍有观点认为该分析并未触及本质，即，即使没有长期连贯的大战略，中国海外扩张和发展仍然会不以人地意志为转移地挑战美国。例如印度毛主义共产党（2023）强调：“究其本质，一带一路项目是中国 ... 合作的战略计划，以取代美帝国主义在海陆运输线、国际市场和信贷准入的霸权”。Buzan（2014）认为这类批评有意义，因为中国战略问题本质在于1）发展的迫切需要，2）国际参与的必要性，3）中国崛起力量在国际社会中引起的不安，4）紧张的国际关系威胁经济所依赖的全球参与。所以，关键问题都是中国发展模式的逻辑和其中的矛盾和困难是否得到充分理解。

Doshi（2022）认为，中国要取代美国的霸权地位，需要依次采取三步战略:第一是“削弱霸权行使三种形式的控制”， 包括强制、诱导服从和合法性；第二是对其他国家建立这三种形式的控制；第三是超过地区层面，在全球范围内重复前两步。这种关于秩序的之争取决于崛起国家的资本逻辑和领土逻辑：在特定的历史-地理阶段，资本利用领土积累，领土又利用资本扩张（Harvey，2008）。大卫哈维（ibid）用空间修复这个概念来形容这个过程，在过度积累和利润下降的资本主义危机下，通过地理扩张来延缓矛盾。地理扩张意味着新的商品市场，更多无产阶级劳动力和基建建设。Harvey和Doshi的观点可以互补，因为战略性控制的基础是后勤的集体权力，即通过基础建设改造自然的能力（Mukerji, 2010）。正如 Walter Rodney（1972）强调，基础建设作为一种政治工具 ... 之所以强大，部分原因是当它们被接受并被视为理所当然时，就会从意识中消失，从而产生一种自由的幻觉，以及一种与公开的政治监管截然相反的治理模式。尽管存在恶性竞争和碎片化发展，但是中国在全球南方地区已经建立并继续建立着更多基础建设。这些基建强化了向港口而非邻国之间运输资源的传统，被质疑其新殖民主义的野心和经济帝国主义的倾向（Zajontz, 2017）。

然而，区域领土仍然处于更大的领土之下，即整个资本主义世界体系下的产业分工和商品链，受制于更广泛的政治经济逻辑（Clare, et al，2018）。一个经典案例是中国企业在柬埔寨的一带一路倡议项目。在一带一路倡议的热情下，柬埔寨政府授予了广东恒福糖业集团有限公司经济土地特许权（Mackenzie et al., 2022）。它允许了恒福集团吞并农村土地，建立工厂。这个例子包括所有原始的掠夺性积累案例中存在的暴力、排斥、欺骗和阶级压迫。然而，2020年，工厂突然倒闭了，背后的根本原因是欧盟取消了与柬埔寨的贸易优惠，阻碍了福恒向欧洲出口的计划（ibid）。通过世界体系理论，这个案例生动指出，中国已经从外围国家变成半外围国家。当半外围国家与外围国家进行贸易时，它们从中受益，但与核心国家的贸易则会遭受损失。看似强大的垄断的企业恒福集团在全球性的生产链中仍处于被支配的位置。Minqi Li等学者(2016)认为，在资本主义世界体系下，中国因为巨大的人口和劳动力规模，永远也不可能获取足够的超额利润成为的中心国家。

处于半外围国家的位置的中国，体现了Buzan（2014）指出的一个矛盾，即“如何既将中国融入美国主导的全球经济秩序，为中国的发展创造稳定的国际环境，又将美国视为战略对手和反霸权主义的焦点，而中国却拒绝自己发挥主导作用？”Randall Germain 和Herman Schwaetz（2017）进一步通过货币的政治经济学阐述了这一矛盾和全球南方国家的关系。人民币的国际化显然有助于对抗美国和美元霸权，但是中国目前无法向世界提供足够的人民币来可持续地扩大全球需求。尽管中国已经在向全球南方地区借出大量贷款，然而，考虑到中国同时在出售大量盈余的廉价的工业品和商品，这些人民币将以购买中国制造的商品的形式返回中国，从而增加中国总体国际收支顺差而非赤字。讽刺的是，中国降低这种贸易顺差的方式是购买美国债务。这种贷款非但没有使人民币国际化，反而只会加强美元的霸权（ibid）。一带一路倡议为中国政府争取了思考和解决其战略计划中的矛盾的时间（Carmody, et al., 2022），但长期的挑战仍然存在。

总结和未来研究

仅仅从中国在全球南方地区的证据来分析，关于中国有一个深思熟虑的，试图取代美国霸权的伟大战略的观点并没有那么让人信服。总结来说，一带一路倡议的几个主要参与者，国企、部委、省政府、私企都没有得到国家的有效协调，甚至充满了碎片化发展，包括治理混乱、恶性竞争、共谋和矛盾。中国在全球南方的行动始于资本积累的动机，过程又反映了官僚利益的斗争和妥协。很多参与者偏离了中国核心国家利益最大化的目标，甚至违背了他们，给国家造成了损失。国家机构并没有协调和使用全部的治国手段，甚至刻意保持了模糊性和分裂性。尽管不情愿，本文认为一带一路倡议并非伟大战略或地缘政治经济的蓝图，而是一个包罗万象的口号和基于政策共识的项目交集。它承载了一定的活力和动力，但缺乏国家利益和国家行为的连贯性和一致性。

考虑到中国作为半外围国家承上启下的特殊性，本文认为后续研究应该关注中国在全球北方地区的证据。除此之外，本文认为对中国国内政治的研究，将有助于理解中国对外政策的理论分析。