中国绿色公共就业计划 —— 以消除失业实现国家目的和经济增长 ... ...

二、绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义

上章阐述了公共就业计划的基本特点。本章阐述绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义。我首先分析近年来对中国经济和就业造成较大压力的四大变化和挑战，分别是国内的结构性改革、国际的贸易保护主义、结构层面的人口增速放缓、技术层面的低效财政赤字。然后，我论证中国绿色公共就业计划如何在促进就业和经济的同时提高中国政府应对这四大变化和挑战的能力。

近年来，有四大变化和挑战对中国经济和就业带来冲击。国内方面，供给侧改革在去过剩产能、治理污染、升级产业结构的同时，不可避免地给中国经济和就业在短中期带来下行压力。国际方面，美国于2018年发动的对华贸易战通过外贸渠道对中国经济和就业施压。结构层面上，人口增速放缓对中国经济的劳动力供给和内需转型构成长期挑战。技术层面上，中国政府过去数年的宏观经济政策降低了有效政府支出的比例，因此降低了财政赤字促进经济和就业的效率。公共就业计划对中国经济的特殊意义在于其在促进就业和经济的同时提高中国政府应对这四大变化和挑战的能力，具体表现为以下方面。

1、公共就业计划助力供给侧改革的落实并丰富其内容。一方面，公共就业计划通过创造就业抵消供给侧改革所带来的失业压力，以此助力供给侧改革的落实。另一方面，作为市场经济的补充，公共就业计划所创造的就业岗位取决于中国经济和社会的薄弱环节。因此，公共就业计划为中国经济和社会补充需要的产能，使供给侧改革既减少过剩产能又增加不足产能，从而推动中国经济结构的合理调整。

2、公共就业计划帮助中国经济抵御外部风险并实现内需转型。美国对华发动的贸易战反映了美国对中国战略定位的变化，更反映了民粹主义、民族主义、孤立主义、保护主义的国际政治经济秩序“新常态” 。在外部不确定因素增加的背景下，中国在推动全球化的同时应积极通过内需转型增强中国经济抵御外部风险的韧性。中国公共就业计划通过创造2427万的新增就业提高民间消费，从而推动内需转型和拉动GDP，帮助中国经济抵御外部风险。

3、公共就业计划帮助中国经济应对由于人口增速放缓带来的劳动力供给增速放缓和内需转型压力上升的双重挑战。一方面，公共就业计划作为市场经济劳动力的蓄水池，在保持弹性的同时帮助中国经济最大化地使用现有的劳动力资源，并通过保障就业为中国家庭带来经济稳定从而鼓励生育，应对城市化所带来的人口增速放缓。另一方面，如上文所言，中国公共就业计划通过创造2427万个新增就业岗位来提高民间消费，进而稳定内需，从而缓解由于人口增速放缓带来的内需转型压力。

4、公共就业计划提高中国财政赤字的效率。比如，给马云减税1亿所产生的宏观经济刺激效果有限，因为马云的边际消费增加较低。同样，给一家大企业减税1亿并不意味着该企业会扩大生产或创造就业。若该企业在金融市场回购价值1亿的自身股票，对宏观经济的刺激效果同样微乎其微。然而，花在公共就业计划上的1亿财政支出将绝大部分转化为众多低收入群体的工资收入，进而转化成消费、企业收入、利润、投资，从而拉动经济的增长。因此，公共就业计划能用等量的财政赤字实现更大的经济拉动效果。

公共就业计划除了促进就业和经济以及帮助中国政府提升应对以上四大变化和挑战的能力，还可以通过创造相关工作岗位，直接改善中国的环境治理，成为“中国绿色公共就业计划”。

值得注意的是，由于公共就业计划与市场经济“竞争”目前处于失业状态的过剩劳动力，中国公共就业计划的工资在实践中将成为中国实质上的最低工资保障。这意味着公共就业计划制定的工资需适当：不能过低（否则对就业者没有经济意义），也不能过高（否则出口企业会由于劳动力成本的增加而减少国际竞争力）。因此，我在第四章测算中国公共就业计划的财政成本时使用了人均每月3700元[12]作为公共就业计划的平均工资。

本章阐述了绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义。除了促进就业和经济，中国绿色公共就业计划能够助力供给侧改革、抵御外部风险、应对人口增速放缓、提高财政赤字的效率、改善环境污染。简而言之，中国绿色公共就业计划能帮助中国政府协调经济发展、就业稳定、结构调整、环境可持续等多层面需求。

     三、中国政府实施绿色公共就业计划的时机已成熟

    上章阐述了绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义。本章论述为何中国政府实施绿色公共就业计划的时机已成熟。结论是中国政府实施绿色公共就业计划的时机成熟源于政治条件、政策条件、经验条件、货币主权条件的成熟。

从政治经济学的角度看，实施绿色公共就业计划的时机已成熟，因为绿色公共就业计划可以成为中国特色社会主义市场经济中的“中国特色”和“社会主义”的重要组成部分。西方主流经济学家想要理解中国模式，该问的不是中国政府对市场经济的干预是否过多，而是什么样的市场经济最能满足中国政府对中国经济的发展愿景。邓小平同志的“黑猫白猫” 理论正是讲究实事求是的实用性原则，将市场经济视为发展的手段，而非目的。同时，世界经济在过去数十年的演变已验证，恰恰是反自由市场主义、强调国家作用的儒家文明经济体（如中国、日本、韩国、新加坡、越南等）获得了经济的大发展。而受自由市场主义和主流经济学影响较深的国家，如拉美国家、中东国家、南亚国家、除新加坡（儒家文明）以外的东南亚国家等，都经济发展滞缓。与崇尚自由市场主义和主流经济学的资本主义国家相比，中国在经济政策上较少受到政治和意识形态的束缚[13]，而是更多地以务实的态度评估政策。这为中国政府实施绿色公共就业计划奠定了政治和意识形态的基础。

绿色公共就业计划是为了补充市场经济，而非取而代之。这与中国政府在当前经济发展中的主愿景（即在坚持市场经济的同时书写中国特色社会主义市场经济）相符合。随着中国和其它儒家文明经济体的崛起，中国模式（包括中国特色经济和民主）将愈发挑战近代西方文明所输出的西方特色经济和民主。习近平主席的“四个自信”在有利于实施中国绿色公共就业计划的同时，也能获得反哺：一个解决了自由市场经济解决不了的失业问题的绿色中国经济有充分理由对中国的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。在这样的时代背景下，实施中国绿色公共就业计划的政治经济时机已成熟。

从政策角度看，中国实施绿色公共就业计划的时机已成熟。我在《中国环境和经济政策：从矛盾到合成》一文中详细说明了中国政府是如何在2005年后加强了对环境可持续和经济发展之间的平衡的探索。这些探索体现在提高能源利用效率和节能方面的政策和法规，也体现在把新能源作为国家产业战略布局的核心之一以确保中国未来的能源安全。然而，环境可持续和经济发展并不总能有效统一，尤其是传统经济刺激政策往往与环境治理的目标相左。在这样的政策背景下，绿色公共就业计划实施时机的成熟源于其有两个途径为中国经济和环境的可持续发展作贡献。一是绿色公共就业计划可以直接创造致力于改善中国环境的就业岗位，如植树造林岗、河流清洁岗、回收资源岗、社区公园岗等。二是绿色公共就业计划进行的经济作业大多属于劳动密集型和低污染型，故通过公共就业计划所创造的经济活动本身更环境可持续。

从经验条件看，中国实施绿色公共就业计划的时机已经成熟。国际上，自第二次世界大战结束，诸多西方国家采取了许多非正式的公共就业计划。例如之前提到的美国新政（American New Deal）就通过旗下的“人民保障公司[14]”（CivilianConservation Corp.）和“公共事业振兴署[15]”（WorksProgress Administration）雇佣大量美国的劳动力建设基础设施。又例如瑞典政府通过福利立法和大量政府支出稳定了对公共商品和服务的需求，同时又通过高税收来降低市场经济中的货币量，以此实现了瑞典经济在相当长时间内同时实现低失业率和低通胀率的“奇迹”[16]。其它例子包括澳大利亚、阿根廷、印度等。虽然由于政治和意识形态原因（美国、澳大利亚、印度）或缺乏货币主权原因（阿根廷）这些国际上对公共就业计划的实践受到限制，它们的经验依然可以为中国所借鉴。

事实上，中国政府也常实施非正式的公共就业计划，如传统的基础设施建设。区别是传统的基础设施投资在一定时间内拉动就业，而公共就业计划通过创造一个市场经济劳动力的蓄水池全面且持续地消除失业。另外，传统的基础设施建设只针对中国特定的基础设施需求（如公路和桥梁），而公共就业计划旨在解决中国市场经济的不足，包括但不限于基础设施的需求。此外，中国地方政府在实施其它政策纲领的时候也曾融入过公共就业计划的元素，如“实施宁夏生态移民扶贫工程的宁夏政府经过多年的实验和纠错，已通过一些具备公共就业计划特点的方案取得了相当的扶贫和治理环境的成就。”[17]

最后，中国实施绿色公共就业计划的时机成熟也源于中国拥有的货币主权。我在第五章论述中国财政赤字可持续性时详细论证货币主权的重要性。

本章论述了为何中国政府实施绿色公共就业计划的时机已成熟。结论是中国政府实施绿色公共就业计划的时机成熟源于政治条件、政策条件、经验条件、货币主权条件的成熟。

    四、中国绿色公共就业计划的经济效益和财政成本

    本章通过计算中国绿色公共就业计划的经济效益和财政成本论证该计划的经济合理性。经济效益方面，由于公共就业计划消除失业，公共就业计划能带来的经济效益等于中国经济由于失业所带来的GDP损失。我通过“平均附加值贡献法”（Average Value-AddedMethod）和“奥肯定律”（Okun’s Law）交叉检验失业给中国经济带来的GDP损失。结论是：以2019年为例，一个完整的公共就业计划将为中国经济带来3.13% - 4.55%的额外GDP增长。财政成本方面，雇佣2427万城镇失业人口需花费的财政支出占2019年GDP的1.58%（设中国绿色公共就业计划的人均月工资3700元，总工资的35%作为五险，总工资的10%作为项目材料费）。因此，哪怕仅仅考虑经济效益和财政成本，公共就业计划也是一桩“划算”买卖。

1. 1. 平均附加值贡献法（Average Value-Added Method）

平均附加值贡献法在结合中国实际情况后的表达是：中国失业所带来的GDP损失= 中国就业人口（包括城镇就业和农村就业）人均对GDP的附加值贡献× 中国城镇失业人口。国家统计局的数据显示，2019年我国城镇调查失业率为5.2%、城镇就业人口总数为4.4247亿。计算可得2019年中国拥有4.6674亿[18]城镇劳动力和2427万[19]城镇失业。同样根据国家统计局的数据， 2019年中国99.0865万亿的GDP由7.7471亿就业人口贡献所得，其中包括4.4247亿城镇就业和3. 3224亿农村就业。计算可得2019年中国就业人口的人均对GDP的附加值贡献为12.7901万元[20]。因此，2019年中国失业所产生的GDP损失 =中国就业人口（包括城镇就业和农村就业）人均对GDP的附加值贡献 × 中国城镇失业人口= 12.7901万 × 2427万 = 3.104万亿人民币，即2019年GDP的3.13%。换言之，2427万城镇失业的经济代价是GDP少增长3.13%。

以上适用于中国的平均附加值贡献法有两个前提假设。（1）中国城镇失业等于中国总失业，即假设中国农村失业率为零[21]。这意味着2427万城镇失业人口是对中国总失业人口的保守估计。若失业人数实际多于此，则公共就业计划对GDP的贡献将高于3.13%。（2）受雇于公共就业计划的城镇雇员人均对GDP附加值的贡献等于目前已就业人员（包括57%的城镇就业和43%的农村就业）人均对GDP的附加值贡献。这个假设基本合理：虽然公共就业计划的雇员对GDP的平均附加值贡献可能低于在市场经济就业的城镇雇员[22]，他们对GDP的平均附加值贡献应高于已就业的农村农民[23]。

1. 2. 奥肯定律（Okun’sLaw）

为了交叉检验平均附加值贡献法的测算结果，我再用奥肯定律（Okun’s Law）测算失业给中国经济带来的GDP损失。奥肯定律是国际经济学界普遍接受的描述失业率变化和经济增长变化的关联关系。原理很简单：经济增长会带来失业率下降；失业率下降也会促进经济增长。因此无论因果关系的方向，GDP增长率和失业率有着定量的关联性，故经济学家们对奥肯定律的争论集中在奥肯系数（OkunCoefficient）的计算上。奥肯在最初发表的1962年的文章中[24]计算出奥肯系数为3，即失业率下降1个百分点对应GDP增长3个百分点。数十年来，经济学家们对不同时期、不同国家的奥肯系数进行测算，结论是奥肯系数在1.5– 3的区间内浮动[25]。为了保守估算公共就业计划对中国的经济效益，我采用最低的1.5作为中国的奥肯系数。

由于国家统计局发布的5.2%的失业率是中国城镇调查失业率，我需要将其转化成中国整体失业率。鉴于中国农村特殊的土地制度，我假设中国农村失业率为零。因此，中国经济的整体失业率 = 城镇失业人口 / （城镇劳动力 +农村劳动力）。之前计算已知中国2019年城镇失业总数为2427万。根据国家统计局数据，2019年中国的劳动力总量等于农村劳动力总数（3.3224亿）和城市劳动力总数（4.6674亿）的总和，即7.9898亿。计算可得中国2019年整体失业率为3.03%。3.03%的中国整体失业率，乘以1.5的奥肯系数，意味着中国经济在2019年由于失业损失了4.55%的GDP。

需要说明的是，“奥肯定律”比“平均附加值贡献法”测算出失业对GDP造成更大的损失符合预期。这是因为“平均附加值贡献法”假定中国城镇失业人口固定不变，而奥肯系数考虑了现实中失业人口并不固定的客观事实，即现实中失业率每减少一个百分点，都会鼓励更多适龄劳动力参与就业。这意味着每多减少一个百分点的失业率需要创造比之前更多的就业机会，因而对GDP的边际贡献也就更大。

以上我通过“平均附加值贡献法”和“奥肯定律”估算出失业给中国带来的经济损失在3.13%至4.55% GDP的区间。换言之，以2019年为例，中国公共就业计划通过消灭2427万中国城镇失业而带来的2019年经济效益为3.13% - 4.55%的新增GDP。

1. 3. 财政成本

中国公共就业计划的经济可行性分析的另一方面是经济成本。为保持一致，我继续使用2427万的城镇失业作为中国的总失业人群。我采用每月3700元[26]作为公共就业计划的人均工资来测算该计划的经济成本。除人员工资外，我调拨总工资额的35%作为五险（养老保险22%、医疗保险10%、失业保险1%、工伤保险1%、生育保险1%）的支出，以及总工资额的10%作为公共就业计划的后勤和材料成本支出。计算结果如下：